專家:“四萬億”到“新基建” 政府應補人力資本短板
http://www.debgrams.com 2020-03-18 10:31 來源：黃斌
黃斌（作者黃斌系北京大學新結構經濟學研究院國內智庫部主任，研究員）
新冠疫情逐步得到遏制，如何穩定經濟增長，完成既定的2020年全面脫貧、全面小康的任務成為中央關心的重點。受到如此嚴重的疫情沖擊，以及可能導致的全球經濟危機，啟動新一輪投資以穩定增長是大概率事件，“新基建”迅速成為坊間熱詞，并逐步進入高層視野。
近期政治局常委會也決定，要加大公共衛生服務，應急物資保障領域投入；加快5G網絡、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等“新基建”建設；并注重調動民間投資的積極性。據媒體匯總，各省總投資額達到三四十萬億之巨。
“新基建”概念一出，就伴隨著“四萬億”重來的爭論。盡管不少倡議者堅稱“新基建”不是“四萬億”，但2020年作為我國發展進程中的一個階段性節點，有著較強的增長目標約束，很難確保最終不會演變成“四萬億”。當然，對“四萬億”的評價也見仁見智，其確實幫助我國在全球經濟體中率先恢復，并留下了高鐵、4G等幫助我國形成新動能的重要基礎設施，推動了近年來我國服務業和數字經濟的蓬勃發展；但也因為大水漫灌，將支出責任主要下放給地方等方式，留下了產能過剩、杠桿過高，房價熱漲等一系列問題，本屆政府在很長一段時間內持續著力推動以“三去一降一補”為核心的供給側結構性改革，很大程度上正是為了消化這些后遺癥。
二戰以來，無論全球哪種體制的政府和公共機構，面臨危機都會積極干預，本次疫情也導致了多國央行紛紛降息。因此，考慮應急政策和刺激政策，核心不是政府要不要有為，而是怎么有為。只有通過政府的有為促進市場的有效，克服潛在新動能發展的瓶頸，從而釋放新動能，才能轉危為機。
因此，討論“新基建”是不是“四萬億”，一是要看我國新動能發展中還有什么瓶頸和短板，“新基建”能不能有效地補足這些短板；二是要討論政府應以什么樣的方式參與到“新基建”的投資中。關于“補什么短板”的問題，我國2019年人均GDP已經超過1萬美元，在長三角、珠三角等發達地區和主要城市甚至摸到了發達國家的門檻。上述“新基建”的七個領域，將會顯著推進我國的數字經濟、先進制造、新能源汽車等產業的發展，促進城市群、都市圈的集聚，都是重要的補短板措施。但這些新產業的發展，人力資本可能是更重要的短板。要把人口紅利轉為人才紅利，必須要解決在危機中曝露出來的醫療健康（而不僅僅是公共衛生），以及長期以來存在的教育、文化等公共服務短缺問題。
這些領域不僅存在機制問題，根本上還是總量不足的問題。比如2018年我國醫療衛生費用占GDP的比例是6.6%，甚至低于不少世界衛生組織定義的低收入國家水平，也遠低于全世界9.9%的平均水平；政府衛生支出占比維持在30%左右，低于世界平均的61.8%，更低于歐洲國家政府平均值的76%。2018年，我國千人擁有護士數為2.9人，世界多數國家的千人護士數都在3人以上，OECD國家平均達到8人。與其降低外國人入籍的門檻，不如政府投入更多一點，既能更好地提高本國的人力資本，也能更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。
這些傳統上視為公共服務的投入也并非沒有產業回報。
比如醫療衛生的公共投入必將促進制藥和醫療器械等產業發展，而這些產業正是我國必須進入的新動能領域。我國傳統制藥行業以原料藥、仿制藥為主，醫療器械也以低價值耗材為主，規模大但效益低。近年來，伴隨這基因技術、生物技術、AI技術、新材料的出現，我國得益于充裕的生物人才和數字人才，并擁有健全的制造業體系，在制藥和醫療器械等產業領域，正迎來一個可以換道加快追趕的機遇。而在這一領域，醫療衛生機構的公共機構采購是擴大新產品應用，推動產業發展的第一個驅動力。
同樣的機會在教育、文化領域也正在涌現。關于“怎么補短板的”問題，就涉及到哪些基礎設施必須，或者最好由政府來做，哪些其實是產業而并不是基礎設施，由社會資本參與更好。一般來說，基礎設施應具有非競爭性和非排他性，一個使用者對該物品的使用并不減少對其他使用者的供應。“新基建”中的5G網絡、軌道交通、特高壓等更像是基礎設施，政府的大力投入具有顯著地外部性，會帶動一系列產業的發展，甚至會帶來意想不到的產業變革。但在這些領域，也肯定有社會資本愿意進入其中。新能源汽車充電樁則介于兩者之間。而大數據中心、人工智能、工業互聯網（或者概念更大一點，產業互聯網）則更像是產業方應該做的事情。
比如產業互聯網，目前看可以分為兩個發展部分。一個是面向服務業B端的產業互聯網，比如在疫情期間大熱的在線辦公、在線會議、在線教育和在線醫療等應用，騰訊等數字平臺企業在幫助傳統企業加快數字化轉型中發揮了重要作用，政府只需要不斷完善和改進治理模式即可；而在面向制造業B端的工業互聯網領域中，短期內很難做到像消費互聯網那樣的一張網，每個產業有自己的特點，不同企業有自己的需求，在整個“十四五”期間可能很難打通，政府甚至很難找到集中的投入方向。
而政府在數字技術這些領域更應該做的，一是加強政府自身的數字化建設，加強運用數字技術的能力，在這次疫情中，廣東、浙江等數字經濟和智慧政務發展得好的地區，疫情響應和復工響應都更好，很大程度上得益于與數字平臺企業合作，用好了數字助手。二是要抓住這一輪換道超車的機遇，投資于基礎研發，尤其是人才的引進培養，幫助企業、科研院所在全球引進人才或設立研發機構、并購優質企業，以加快技術追趕；同時，也可以重點補貼工業軟件研發、智能設備制造等產業短板，做好推動企業數字化的政策引導。
同時，補短板也一定要明確央地的支出責任，在5G網絡、軌道交通、特高壓等更片基礎設施的領域加強中央支出，在更偏產業的領域加強地方對產業因地制宜的引導，并最好通過政府引導基金等市場化方式的引導，可能是更有效的方式。
逆周期調控是宏觀經濟政策的本義。但正像近期李克強總理強調的，“越是遇到困難就越是要擴大改革開放”。政府支出不是為刺激而支出，而是為發展而投資。在危機期間，在企業不愿做、不能做、做不好的領域，由政府牽頭破除新動能發展的瓶頸，補足產業發展的短板，是成本低，效果好的“超越凱恩斯主義”的選擇。
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