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在推進(jìn)“中國(guó)制造2025”中，產(chǎn)業(yè)政策如何發(fā)揮指引作用？有種論調(diào)提出，產(chǎn)業(yè)政策是穿著馬甲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)廢除任何形式的產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)此，更多理性的學(xué)者指出“一味反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策是不負(fù)責(zé)”，經(jīng)濟(jì)升級(jí)和轉(zhuǎn)型發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)政策的支持。

我們知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)不是哲學(xué)，理論的自洽性不能簡(jiǎn)單地依靠邏輯推演和模型演繹；經(jīng)濟(jì)學(xué)是致用之學(xué)，不能盲目相信乃至套用所謂西方理論的說(shuō)法，而要看實(shí)際的做法與經(jīng)驗(yàn)得失，從歷史中汲取教訓(xùn)、尋求答案。

事實(shí)上，當(dāng)今所有的發(fā)達(dá)國(guó)家在趕超時(shí)期都積極采取了干涉主義的工業(yè)、貿(mào)易和技術(shù)政策，以促進(jìn)幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有產(chǎn)業(yè)政策未必成功，但沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不成功。

英國(guó)的變革

從出口羊毛到成為帝國(guó)

英國(guó)作為現(xiàn)代自由放任學(xué)說(shuō)的思想發(fā)源地，被一些人視為沒(méi)有采用國(guó)家干預(yù)政策而發(fā)展起來(lái)的國(guó)家。但透視歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，這不是事實(shí)。

很長(zhǎng)一段時(shí)間里，英國(guó)都是一個(gè)相對(duì)落后的國(guó)家。1600年前，英國(guó)從歐洲大陸進(jìn)口技術(shù)，依靠向當(dāng)時(shí)更先進(jìn)的“低地國(guó)家”出口羊毛及少量低附加值的羊毛紡織品獲取收益。愛(ài)德華三世是有意致力于發(fā)展英國(guó)羊毛紡織業(yè)的功臣。為樹立榜樣，他本人甚至只穿英國(guó)的紡織品，建立羊毛貿(mào)易中心，禁止進(jìn)口羊毛紡織品。后來(lái)的都鐸王朝更是進(jìn)一步采取了一系列促進(jìn)英國(guó)毛紡織業(yè)發(fā)展的政策。

1719年，笛福寫出了《魯濱遜漂流記》這樣一部聞名世界、影響很大的文學(xué)名著，成為英國(guó)現(xiàn)實(shí)主義的開端之作。但很少人注意到，他也寫過(guò)一部經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《英國(guó)商業(yè)計(jì)劃》。書中具體描述了英國(guó)如何從一個(gè)高度依賴向“低地國(guó)家”出口羊毛的國(guó)家，變成世界最強(qiáng)大的羊毛加工國(guó)家。因此，如果《魯濱遜漂流記》可視為英國(guó)向海外擴(kuò)張和從事殖民掠奪的藍(lán)圖，那《英國(guó)商業(yè)計(jì)劃》 就算是規(guī)劃英國(guó)如何成為帝國(guó)的具體行動(dòng)綱領(lǐng)。

正是有著這樣的藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，1721年英國(guó)立法改革確立了以提升制造業(yè)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策。其基本原則是，必須保證廠商在國(guó)內(nèi)免受國(guó)外制成品的競(jìng)爭(zhēng)，必須保證制成品的自由出口，并盡可能給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。

正是有了此后50多年的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)，最終夯實(shí)了英國(guó)的工業(yè)領(lǐng)先地位。之后，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中才開始鼓吹自由貿(mào)易，希望英國(guó)通過(guò)自由貿(mào)易將優(yōu)勢(shì)地位轉(zhuǎn)化為更多的全球獲利，而不是真心幫助后發(fā)國(guó)家搭建所謂發(fā)展梯子。恰恰相反，英國(guó)此時(shí)需要的是剪后發(fā)工業(yè)國(guó)或農(nóng)業(yè)國(guó)的“羊毛”而已。

美國(guó)的崛起

從零星工業(yè)到GDP第一

美國(guó)從1776年建國(guó)至今只有200多年的歷史。今天，美國(guó)的GDP總量位居世界第一，而其人口大約只是世界的5%。事實(shí)上，美國(guó)的騰飛是很晚的事情，一直到19世紀(jì)末至20世紀(jì)初才擠上發(fā)達(dá)國(guó)家的列車。

美國(guó)立國(guó)之初，不少學(xué)者建議應(yīng)該依賴農(nóng)業(yè)、忘記制造業(yè)。但現(xiàn)實(shí)情況正好相反，美國(guó)工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重大的作用。

在英國(guó)統(tǒng)治下，美國(guó)不被允許使用關(guān)稅保護(hù)新興工業(yè)，并禁止出口與英國(guó)相同的產(chǎn)品。殖民當(dāng)局甚至對(duì)美國(guó)生產(chǎn)什么產(chǎn)品，也作出了具體的規(guī)定。當(dāng)英國(guó)的權(quán)貴聽(tīng)說(shuō)美國(guó)正在出現(xiàn)新興工業(yè)時(shí)，給出的意見(jiàn)是“英國(guó)殖民地就是一個(gè)馬蹄釘也不允許生產(chǎn)”。當(dāng)然，英國(guó)的政策比這個(gè)評(píng)論還是略微仁慈點(diǎn)，允許美國(guó)有零星的工業(yè)，但絕對(duì)不允許有高技藝制造產(chǎn)品。

美國(guó)的智者并不甘心于這種格局。1791年，漢密爾頓向美國(guó)國(guó)會(huì)遞交 《制造業(yè)的報(bào)告》。他呼吁，美國(guó)要一個(gè)龐大的計(jì)劃來(lái)發(fā)展工業(yè)，并應(yīng)該保護(hù)自己的幼稚產(chǎn)業(yè)免受外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，直到它能自立之時(shí)。為此，他提出了一系列發(fā)展工業(yè)的政策措施，包括關(guān)稅、補(bǔ)貼、發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和交通基礎(chǔ)設(shè)施等。

應(yīng)該說(shuō)，漢密爾頓為美國(guó)的崛起提供了指引，也為美國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。因此，他被稱為塑造現(xiàn)代美國(guó)的人。而如果當(dāng)初美國(guó)采納托馬斯·杰斐遜的建議，可能至今只是一個(gè)弱小的農(nóng)業(yè)國(guó)或者所謂“自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體”。

今天，美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)及航空航天產(chǎn)業(yè)等，都得到了政府政策的鼎力支持。盡管美國(guó)人自己很少講產(chǎn)業(yè)政策，但只要看看美國(guó)總統(tǒng)的國(guó)情咨文和預(yù)算報(bào)告，就不能否認(rèn)美國(guó)實(shí)際上存在著產(chǎn)業(yè)政策。

當(dāng)然，也確實(shí)有不少學(xué)者將市場(chǎng)原教旨主義奉為圭臬，美國(guó)人也自詡“自由主義的燈塔”。這種思潮正讓美國(guó)社會(huì)深受其害。今天的美國(guó)，工業(yè)持續(xù)失血、實(shí)體經(jīng)濟(jì)逐漸被抽空，經(jīng)濟(jì)疲軟和藍(lán)領(lǐng)階層大量失業(yè)，引發(fā)貧富對(duì)立、種族矛盾。也正是在這種背景下，才促成了特朗普的“逆襲”成功。

蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)

從遍地凋零到工業(yè)強(qiáng)國(guó)

20世紀(jì)初期，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)可以說(shuō)是遍地凋零。好在實(shí)行了新經(jīng)濟(jì)政策等一系列政府主導(dǎo)戰(zhàn)略，逐步扭轉(zhuǎn)了這一格局。到斯大林時(shí)期，更是通過(guò)政府主導(dǎo)將產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致，實(shí)現(xiàn)了重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，由此奠定了蘇聯(lián)強(qiáng)大的工業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

至1940年，蘇聯(lián)的生鐵達(dá)到1500萬(wàn)噸、鋼達(dá)到1830萬(wàn)噸、煤達(dá)到1億6千萬(wàn)噸、石油達(dá)到3100萬(wàn)噸、商品谷物達(dá)到3830萬(wàn)噸、棉花則為270萬(wàn)噸，其工業(yè)產(chǎn)量占當(dāng)時(shí)世界工業(yè)總產(chǎn)量的17.6%，成為第二大工業(yè)國(guó)。可以說(shuō)，正是由于一系列產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)，蘇聯(lián)僅用20多年時(shí)間就迅速發(fā)展為可與美國(guó)比拼的工業(yè)強(qiáng)國(guó)，并讓西方世界在半個(gè)世紀(jì)時(shí)間里為之顫栗。

然而，到20世紀(jì)末期，蘇聯(lián)放棄了道路自信，轉(zhuǎn)而在解體之后由俄羅斯等國(guó)走上了資本主義發(fā)展模式的行進(jìn)之路。可結(jié)果并不令人滿意，甚至狀況越來(lái)越糟糕。俄羅斯至今衰退勢(shì)頭持續(xù)，看不到恢復(fù)的明顯跡象。俄羅斯總統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共管理學(xué)院推算，2016年有50%的俄羅斯公民屬于窮人行列。真是令人唏噓！

中國(guó)的騰飛

從“一窮二白”到新常態(tài)

新中國(guó)成立之初，面臨著“一窮二白”的局面，甚至連一個(gè)螺絲釘都無(wú)法獨(dú)立生產(chǎn)，更不用說(shuō)完整的工業(yè)體系。但正是依靠一系列產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)獨(dú)立自主、自力更生，我們建立起了完善的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。特別是改革開放近40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，從一個(gè)貧窮落后的弱國(guó)變成世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且還保持了較好的發(fā)展節(jié)奏和趨勢(shì)。這里面，產(chǎn)業(yè)政策功不可沒(méi)。

舉例來(lái)看，現(xiàn)在中國(guó)高鐵正穩(wěn)步走向世界，高鐵的全部核心技術(shù)和有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)均被我們掌握。在國(guó)內(nèi)，我們正把高速鐵路建往四面八方，總里程已占全球的60%。中國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)的騰飛，與2004年1月通過(guò)的中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃密切相關(guān)。試想如果沒(méi)有國(guó)家的高鐵發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，而是任由市場(chǎng)自行發(fā)展，我們的高鐵網(wǎng)絡(luò)恐怕不知何時(shí)才能建成。

哈佛大學(xué)教授羅德里克有句經(jīng)典告誡：相同的經(jīng)濟(jì)學(xué)，不同的經(jīng)濟(jì)政策。當(dāng)我們認(rèn)真梳理歷史和當(dāng)下變化時(shí)，可以更清醒地意識(shí)到中國(guó)道路和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值所在。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)在某些方面、環(huán)節(jié)存在不相適應(yīng)的地方，需要通過(guò)深化改革予以相應(yīng)調(diào)整。這樣做的目的是提高產(chǎn)業(yè)政策的精準(zhǔn)性、有效性，既推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，又注重新技術(shù)和新業(yè)態(tài)，全面改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)新動(dòng)能發(fā)展壯大、傳統(tǒng)動(dòng)能煥發(fā)生機(jī)。從這個(gè)意義上說(shuō)，籠統(tǒng)和絕對(duì)地拒絕乃至反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于認(rèn)識(shí)和解決新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題并無(wú)裨益。

總之，對(duì)于一個(gè)國(guó)家特別是大國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控不僅非常有必要，而且還將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。助推“中國(guó)制造2025”，我們需要的是“建設(shè)性”的意見(jiàn)，而非“顛覆性”的判斷；需要更多、更適宜的產(chǎn)業(yè)政策，而不是相反。

（作者：周文 復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院副院長(zhǎng)、教授）