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近日，工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部、商務(wù)部等七部門聯(lián)合印發(fā)了《深入推動服務(wù)型制造創(chuàng)新發(fā)展實施方案（2025—2028年）》（以下簡稱《實施方案》），為未來四年我國服務(wù)型制造的發(fā)展繪制了清晰的路線圖。

黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)展服務(wù)型制造。習(xí)近平總書記明確指出：“要推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合”。黨的二十大報告強調(diào)“推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“發(fā)展服務(wù)型制造”。2025年《政府工作報告》提出“加快發(fā)展服務(wù)型制造”。這一系列重要論述和戰(zhàn)略部署，為服務(wù)型制造發(fā)展提供了根本遵循。

《實施方案》明確提出，到2028年，服務(wù)型制造在制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的作用進(jìn)一步增強，要完成20項標(biāo)準(zhǔn)制定，打造50個領(lǐng)軍品牌，建設(shè)100個創(chuàng)新發(fā)展高地，標(biāo)志著我國推動制造業(yè)與服務(wù)業(yè)深度融合進(jìn)入了一個系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化、創(chuàng)新化的新階段。

政策升級：從“專項行動”到“創(chuàng)新發(fā)展”

服務(wù)型制造是將服務(wù)深度嵌入制造業(yè)產(chǎn)品全生命周期和各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)制造與服務(wù)融合發(fā)展、促進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合、加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，對增強制造業(yè)價值創(chuàng)造能力、提升制造業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益具有重要作用。

2016年以來，工業(yè)和信息化部聯(lián)合相關(guān)部門先后印發(fā)實施《發(fā)展服務(wù)型制造專項行動指南》（以下簡稱《專項行動指南》）、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)型制造發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），服務(wù)型制造發(fā)展取得積極成效，對制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展賦能作用逐漸顯現(xiàn)。但還存在關(guān)鍵技術(shù)供給能力薄弱、標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全、典型模式分行業(yè)分領(lǐng)域應(yīng)用不平衡、統(tǒng)計監(jiān)測難度較大等問題。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，針對性解決當(dāng)前問題，并將服務(wù)型制造推向更深層次、更高質(zhì)量的發(fā)展階段，七部門制定了本次《實施方案》，這是國家層面在服務(wù)型制造領(lǐng)域的又一重要政策部署。如果說此前數(shù)年的政策是引導(dǎo)制造業(yè)從“0到1”認(rèn)識并嘗試服務(wù)型制造，那么這份新《實施方案》則標(biāo)志著推動工作進(jìn)入了“從有到優(yōu)”、“由點及面”的深度攻堅階段。與過去的《專項行動指南》和《指導(dǎo)意見》相比，本次方案最鮮明的特征在于直面“創(chuàng)新發(fā)展”的核心挑戰(zhàn)。

“從創(chuàng)新發(fā)展的角度看，這次《實施方案》確實有三個非常突出的亮點。”蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授周平錄對中國工業(yè)報表示，《實施方案》最大的變化是從“部門推動”走向了“系統(tǒng)協(xié)同”。以前更多是政策在引導(dǎo)、理念在推廣，而這次強調(diào)的是科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的雙向融合，構(gòu)建起了從技術(shù)攻關(guān)、模式創(chuàng)新到標(biāo)準(zhǔn)體系、品牌培育、示范高地的一整套創(chuàng)新鏈條，推動服務(wù)型制造從“補位式創(chuàng)新”真正走向“結(jié)構(gòu)性重塑”。

在創(chuàng)新內(nèi)容上，《實施方案》不再是單點突破，而是強調(diào)融合攻關(guān)。過去我們往往關(guān)注某項單一技術(shù)，比如智能制造或工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，而這次更強調(diào)以場景為牽引，把需求感知、研發(fā)設(shè)計、協(xié)同交付、智能運營串成一個完整的創(chuàng)新閉環(huán)，推動共性關(guān)鍵技術(shù)的系統(tǒng)化協(xié)同。

在創(chuàng)新模式上，《實施方案》從“示范推廣”邁向了“場景驅(qū)動”和“價值共創(chuàng)”。也就是說，不僅僅是總結(jié)經(jīng)驗、樹立標(biāo)桿，而是通過構(gòu)建典型場景、開放平臺、共享工廠，讓服務(wù)型制造真正融入生產(chǎn)端、消費端和國家戰(zhàn)略端，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)層面的價值共創(chuàng)。

《實施方案》提出了7項主要任務(wù)，首先就是加強關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)和模式創(chuàng)新，不僅提出了發(fā)布“服務(wù)型制造關(guān)鍵共性技術(shù)清單”這一精準(zhǔn)發(fā)力點，推動解決核心技術(shù)供給薄弱的問題，更旗幟鮮明地鼓勵“探索服務(wù)型制造新模式”。

蘇商銀行特約研究員高政揚告訴中國工業(yè)報，在關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)方面，《實施方案》提出聚焦需求感知、集成研發(fā)設(shè)計、協(xié)同交付部署、智能運營監(jiān)測管理等核心環(huán)節(jié)，建立“技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用迭代”的閉環(huán)機制，將攻關(guān)方向與制造業(yè)實際痛點精準(zhǔn)對接。同時，強化與工業(yè)智能技術(shù)的攻關(guān)聯(lián)動，推動服務(wù)型制造與智能制造深度融合。

另外，在模式創(chuàng)新方面，升級共享制造、個性化定制等模式，《實施方案》更前瞻性提出“模型驅(qū)動研發(fā)”等新型模式，通過技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新的雙向賦能，形成技術(shù)突破、模式創(chuàng)新、價值提升的良性循環(huán)。這種從技術(shù)、模式、生態(tài)的全鏈條創(chuàng)新設(shè)計，或?qū)⒂行Ы鉀Q服務(wù)型制造“最后一公里”問題，推動制造業(yè)從單純產(chǎn)品制造向產(chǎn)品、服務(wù)、解決方案的綜合價值創(chuàng)造轉(zhuǎn)型。

在“關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)”和“探索新模式”方面，還應(yīng)如何具體推動？

周平錄建議，第一，要打破行業(yè)壁壘，構(gòu)建跨領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新機制。可以依托國家重點實驗室、制造業(yè)創(chuàng)新中心這些平臺，把人工智能、數(shù)字孿生、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等關(guān)鍵技術(shù)納入服務(wù)型制造的核心體系，通過“揭榜掛帥”“協(xié)同攻關(guān)”等方式，讓企業(yè)、高校和科研院所真正形成共研共創(chuàng)、成果共享的創(chuàng)新生態(tài)。第二，要堅持“技術(shù)+模式”雙輪驅(qū)動。技術(shù)突破本身不夠，還要和商業(yè)模式創(chuàng)新結(jié)合起來，比如在全生命周期管理、總集成總承包、共享制造、個性化定制等方面做試點探索，形成從技術(shù)原型到模式示范、再到標(biāo)準(zhǔn)推廣的閉環(huán)機制，讓技術(shù)成果真正轉(zhuǎn)化為可復(fù)制、可持續(xù)的商業(yè)價值。第三，要以場景為核心推動模式創(chuàng)新。地方政府在政策和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向上可以聚焦一些典型場景，比如新能源裝備的遠(yuǎn)程運維、智能制造的全流程服務(wù)、醫(yī)藥或電子制造的全生命周期管理等，通過“應(yīng)用牽引—標(biāo)準(zhǔn)約束—生態(tài)賦能”的方式，打造一批產(chǎn)業(yè)級的服務(wù)型制造示范區(qū)，讓模式創(chuàng)新從企業(yè)試點走向行業(yè)共識，最終形成完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

因業(yè)施策：破解應(yīng)用不平衡

服務(wù)型制造并非“一刀切”的萬能公式，其在各行業(yè)的應(yīng)用深度和形態(tài)本就存在天然差異。針對當(dāng)前存在的“典型模式分行業(yè)分領(lǐng)域應(yīng)用不平衡”問題，《實施方案》提出“分類推進(jìn)服務(wù)型制造模式推廣應(yīng)用，分行業(yè)分領(lǐng)域推進(jìn)服務(wù)型制造典型模式廣泛普及”。這意味著，政策導(dǎo)向?qū)⒏泳?xì)化和定制化。

對此，周平錄分析道，在服務(wù)型制造模式具體推廣中，關(guān)鍵是要“分業(yè)施策、分類推進(jìn)”。一是要根據(jù)行業(yè)特點和數(shù)字化基礎(chǔ)分層推進(jìn)，比如對裝備制造這類技術(shù)密集型行業(yè)，要重點強化“產(chǎn)品+服務(wù)”的系統(tǒng)解決方案，推動從賣設(shè)備轉(zhuǎn)向賣“整體產(chǎn)能”和“運維服務(wù)”，比如通過遠(yuǎn)程監(jiān)測、預(yù)測性維護(hù)和全生命周期管理來提升附加值。二是對消費品行業(yè)來說，更重要的是通過數(shù)字化手段實現(xiàn)個性化定制和柔性生產(chǎn)，比如依托大數(shù)據(jù)、云設(shè)計和C2M（客戶直連制造）平臺，打造消費者深度參與的服務(wù)型制造模式。三是對于數(shù)字化基礎(chǔ)薄弱的傳統(tǒng)行業(yè)，則應(yīng)從數(shù)字化改造切入，逐步建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)節(jié)點，先解決“能連、能看、能管”的問題，再談“能服務(wù)、能創(chuàng)新”的目標(biāo)。

天娛數(shù)科首席數(shù)據(jù)官吳邦毅接受中國工業(yè)報采訪時表示，在服務(wù)型制造模式推廣過程中，“分行業(yè)分領(lǐng)域應(yīng)用不平衡”的核心矛盾，本質(zhì)是“通用數(shù)字化方案”與“行業(yè)個性化需求”的錯配。解決思路是應(yīng)始終圍繞“先頂層對齊戰(zhàn)略、再中層適配行業(yè)、最后底層落地場景”的遞進(jìn)邏輯展開，既錨定國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的宏觀方向，又貼合不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)基因，更依托自身3D數(shù)據(jù)集、具身智能、空間智能大模型等核心技術(shù)能力，提供可落地的實踐路徑。

具體來看，無論是裝備制造的“全生命周期智能服務(wù)”，還是消費品行業(yè)的“精準(zhǔn)供需匹配”，最終都需要“技術(shù)工具化、服務(wù)場景化”才能落地。對數(shù)字化基礎(chǔ)薄弱的行業(yè)，可提供“標(biāo)準(zhǔn)化工具包”（如輕量化數(shù)字孿生模塊、AI營銷輕量版、低代碼搭建平臺），降低數(shù)字化門檻，幫助企業(yè)快速啟動轉(zhuǎn)型；對數(shù)字化基礎(chǔ)較好的行業(yè)，可提供“定制化解決方案”（如設(shè)備全生命周期智能運維系統(tǒng)、C2M定制平臺），深度融合企業(yè)業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)+三維+智能”驅(qū)動的業(yè)務(wù)升級；此外，還可通過“智者千問大模型+空間智能引擎”為各行業(yè)提供通用能力——裝備制造企業(yè)可通過大模型“對話式查詢設(shè)備健康數(shù)據(jù)、自動生成運維報告”，消費品企業(yè)可通過大模型“自動分析用戶需求、生成運營方案”，大幅降低技術(shù)使用成本與學(xué)習(xí)成本。

周平錄進(jìn)一步建議，要強化行業(yè)龍頭企業(yè)的引領(lǐng)作用，讓它們牽頭打造一批典型示范項目，帶動上下游共同轉(zhuǎn)型。要推動跨行業(yè)經(jīng)驗交流與技術(shù)遷移，把制造業(yè)數(shù)字化、智能化的先進(jìn)做法推廣到傳統(tǒng)行業(yè)，形成可復(fù)制的模式樣本。這樣才能讓服務(wù)型制造從“點上突破”走向“面上普及”，真正實現(xiàn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的均衡發(fā)展。

賦能主體：中小企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力何解？

宏偉的藍(lán)圖最終需要千千萬萬的企業(yè)來繪就。然而，對于廣大中小企業(yè)而言，向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)型常面臨“不敢轉(zhuǎn)、不會轉(zhuǎn)”的困境。對此，《實施方案》將“激發(fā)經(jīng)營主體發(fā)展活力”作為核心任務(wù)之一，其政策著力點正是為了化解這些痛點。

高政揚表示，在激發(fā)經(jīng)營主體發(fā)展活力方面，企業(yè)將受益于一個更加協(xié)同的融通發(fā)展生態(tài)。《實施方案》表示將引導(dǎo)龍頭企業(yè)開放平臺資源，構(gòu)建“硬件+軟件+服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)模式，更支持培育一批服務(wù)型制造轉(zhuǎn)型方案提供商。這意味著一家無力獨立開發(fā)數(shù)字化轉(zhuǎn)型系統(tǒng)的中小企業(yè)，可以從市場采購成熟的、經(jīng)過驗證的轉(zhuǎn)型解決方案，大幅降低試錯成本和技術(shù)門檻。

在夯實發(fā)展底座方面，將受益于新型基礎(chǔ)設(shè)施的普惠化接入和資源共享。《實施方案》要求深化“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”融合應(yīng)用，并按需布局算力基礎(chǔ)設(shè)施，為中小企業(yè)提供低成本、高可靠性的數(shù)字底座。特別是“共享制造培育提升行動”，針對中小企業(yè)資源閑置與不足并存的矛盾。通過推動建設(shè)共享制造平臺和共享工廠，中小企業(yè)可以像“網(wǎng)購”一樣，在平臺上分包其他企業(yè)的閑置產(chǎn)能或租用共享工廠里的高端設(shè)備，從而以極輕的資產(chǎn)模式，承接過去因設(shè)備或技術(shù)限制而無法完成的訂單，極大地優(yōu)化資源配置，降低固定資產(chǎn)投資風(fēng)險。

在周平錄看來，金融支持上，《實施方案》特別強調(diào)要完善“生產(chǎn)性金融服務(wù)”體系，也就是說，不僅提供貸款融資，更注重“產(chǎn)融結(jié)合”。比如，通過設(shè)備融資租賃、訂單質(zhì)押、供應(yīng)鏈金融等方式，幫助中小企業(yè)緩解現(xiàn)金流壓力；同時，引導(dǎo)銀行和保險機構(gòu)開發(fā)面向服務(wù)型制造的專屬金融產(chǎn)品，讓企業(yè)能以更低成本獲得發(fā)展資金。人才與能力建設(shè)方面，《實施方案》也給出了具體路徑。比如，鼓勵高校、科研院所與產(chǎn)業(yè)集群共建培訓(xùn)基地，為企業(yè)培養(yǎng)復(fù)合型服務(wù)型制造人才；同時，通過政府補貼、專項培訓(xùn)、產(chǎn)教融合項目等方式，幫助企業(yè)提升員工的數(shù)字化和服務(wù)化能力。

總體來看，這次《實施方案》最大的特點是“接地氣”——它不僅關(guān)注宏觀層面的體系建設(shè)，更注重企業(yè)端的可操作性。這些措施有望有效解決中小企業(yè)“不敢轉(zhuǎn)、不會轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)不起”的困境，通過降低轉(zhuǎn)型成本、提升轉(zhuǎn)型效率，讓中小企業(yè)真正享受到服務(wù)型制造帶來的價值提升。

衡量成效：量化指標(biāo)，如何定義真正的“成功”？

《實施方案》設(shè)定了到2028年完成20項標(biāo)準(zhǔn)、打造50個領(lǐng)軍品牌、建設(shè)100個創(chuàng)新發(fā)展高地等量化目標(biāo)，為發(fā)展樹立了明確的里程碑。

應(yīng)如何衡量這些“領(lǐng)軍品牌”和“創(chuàng)新發(fā)展高地”的成效？

前金融從業(yè)者、現(xiàn)深圳東風(fēng)環(huán)境有限公司副總裁胡雙對中國工業(yè)報指出，對領(lǐng)軍品牌的衡量，除品牌價值外，應(yīng)考核“服務(wù)收入占比”“客戶復(fù)購率”“服務(wù)利潤率”等財務(wù)指標(biāo)。對創(chuàng)新發(fā)展高地的衡量，可增加“服務(wù)型制造企業(yè)密度（家/平方公里）”“產(chǎn)業(yè)鏈本地化協(xié)同率”等區(qū)域生態(tài)指標(biāo)。

“真正的考核應(yīng)在三個定性維度。”胡雙表示，一是價值鏈提升度，即衡量一個高地或品牌是否讓制造業(yè)從“成本競爭”轉(zhuǎn)向“價值競爭”。如是否形成了新型數(shù)據(jù)服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)或算法模型的收入來源。二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同度，即衡量其與上下游企業(yè)的協(xié)同數(shù)字化程度，如供應(yīng)鏈信息透明度、共性技術(shù)平臺共享率。三是生態(tài)可持續(xù)度，即衡量創(chuàng)新高地是否實現(xiàn)了綠色制造、碳足跡可追溯、循環(huán)利用體系等長期價值。

周平錄同樣表示，成效不能只看數(shù)量，更要看質(zhì)量和帶動效應(yīng)。首先，從品牌角度來說，真正的“領(lǐng)軍品牌”要體現(xiàn)出技術(shù)領(lǐng)先性和服務(wù)創(chuàng)新力，不僅在國內(nèi)市場具備高市場份額，更要在國際市場上具備產(chǎn)業(yè)鏈整合和品牌溢價能力。其次，從創(chuàng)新高地的角度看，要評估其在集聚創(chuàng)新資源、孵化新模式、帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級方面的貢獻(xiàn)，比如是否形成了跨界協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，是否成為上下游企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的示范標(biāo)桿。第三，還要關(guān)注這些品牌和高地的可持續(xù)發(fā)展能力，即它們能否持續(xù)輸出創(chuàng)新成果、形成標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成正向循環(huán)，而不是“一次性工程”。

至于在《實施方案》提出的“促進(jìn)制造業(yè)優(yōu)化資源配置、提升價值鏈”這一根本目標(biāo)上，周平錄認(rèn)為有三項關(guān)鍵的定性衡量標(biāo)準(zhǔn)。第一，要看創(chuàng)新的“滲透深度”，也就是服務(wù)型制造是否真正融入了生產(chǎn)全過程，實現(xiàn)從制造向“智造”“服造”的轉(zhuǎn)變。第二，要看產(chǎn)業(yè)的“協(xié)同廣度”，評估不同環(huán)節(jié)之間的協(xié)作是否更加緊密，比如設(shè)計、生產(chǎn)、服務(wù)是否實現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通與價值共創(chuàng)。第三，要看轉(zhuǎn)型的“價值貢獻(xiàn)度”，也就是服務(wù)型制造是否帶來了產(chǎn)業(yè)附加值提升、就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)鏈完善。

“簡單來說，我們不僅要看‘做了多少’，更要看‘做得怎么樣’‘帶來了什么’，這才是衡量服務(wù)型制造高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。”周平錄說。