產能過剩，治理宜“疏”不宜“堵”
http://www.debgrams.com 2013-12-26 10:53 來源：人民日報
放眼全球，產能過剩是世界經濟運行中面臨的主要矛盾之一。縱觀一些發達國家經濟發展史，產能過剩和經濟的周期波動總是如影隨形。最大限度地降低產能過剩對社會就業、企業效益等方面所造成的損失，是政府進行宏觀調控和采取產業政策的重要目標。技術創新、擴大對外投資、給企業靈活“瘦身”等種種方法說明，解決這一問題應因勢利導，不能簡單禁止生產要素繼續流向過剩產業
在本國產品具有國際競爭力或本國的生產技術水平處于國際領先的條件下，擴大出口和對外投資是各國解決產能過剩的重要途徑，成本較小、收益較大
1894年至1907年，美國在第二次工業革命的推動下，工業生產能力快速擴張，超過英國躍居世界首位，同時也超出了本國市場的消費能力，出現了產能過剩危機。鋼鐵產量因此下降近60%，生鐵下降38%，機車下降69%。1948年，美國又出現產能過剩問題。
產能過剩與市場需求不足是相對應的。治理產能過剩，首先需要認清導致產能過剩的原因——市場區域限制和需求結構變化會導致市場需求不足，從而導致產能過剩。當時美國采取的主要措施是進入全球市場，從而擴大了鋼鐵、汽車的出口，消化了由于國內市場需求不足而導致的產能過剩。如今，通過擴大出口消化國內生產能力仍是各國解決產能過剩的重要途徑，而且是成本較小、收益較大的途徑。出口退稅、征收關稅都是可采取的具體辦法。
擴大對外投資也是解決產能過剩的重要途徑。20世紀五六十年代，英國通過海外投資、在發展中國家投資建廠等措施，把一些存在嚴重產能過剩、技術含量低的行業向發展中國家轉移。例如，為了解決紡織品行業產能過剩，英國在馬來西亞、印尼等國投資建廠，同時利用這些國家便宜的勞動力資源，大幅度降低勞動力成本，提高行業效益。上世紀80年代，日本也積極鼓勵本國企業對外投資，把生產基地搬到國外，向海外轉移過剩產能，解決國內需求不足問題，成就了日本當時的經濟繁榮。
應當指出的是，擴大出口和向國外轉移過剩產能，只有在本國產品具有國際競爭力或本國的生產技術水平處于國際領先的條件下才能奏效。因此，國際產業轉移存在著技術梯度。改革開放初期，發達國家把一些傳統產業如紡織、服裝業大量轉移到我國東部沿海地區。如今，我國同樣也需要把一些傳統產業向其他國家轉移。關停企業和淘汰落后產能是解決產能過剩成本最高的措施，從國際經驗來看，轉移產能的選擇要優先于淘汰落后產能。
加快產業結構轉型升級是解決產能過剩的根本之路，但成本相對較高，歷時較長。發達國家在這一過程中，一直沒有放棄采用貿易保護的手段
在市場需求結構發生變化的條件下，解決產能過剩問題，需要引導生產要素向高級別生產領域配置。上世紀80年代以來，世界正在醞釀著第三次工業革命，并引發和正在引發消費行為和消費結構的變革，一些傳統產業和傳統產品市場已經飽和，加快產業升級是解決產能過剩的根本之路。這種措施具有宏觀和長遠的經濟效果，一些發達國家已經走在前面。
德國魯爾區通過產業結構調整逐步解決其煤炭和鋼鐵產業產能嚴重過剩問題，已成為世界設計創新中心之一。上世紀80年代以來，美國應對汽車和鋼鐵的產能過剩、互聯網泡沫形成的過度投資、本世紀次貸危機引發的經濟衰退，著力促進產業升級，發展具有技術優勢的制造業，加快產能過剩行業的重組和破產進程，大力發展以信息產業為核心的高新技術產業和服務業，創造了新的經濟增長點，減輕了制造業的生產波動對經濟的沖擊。上世紀90年代，日本面對泡沫經濟破裂后再次出現的嚴重產能過剩，提出了“科學領先、技術救國”方針，鼓勵和引導產業向高附加值產業轉移，放寬規制，促進競爭，加大產業結構調整的力度，創造新產業，應對全球經濟環境變化的挑戰。
與進入國外市場、擴大產品銷售的措施相比，實施產業結構轉型升級的前提條件是要具有發展新興產業的技術和資金，需要有與新興產業發展相匹配的勞動人口等。此外，要付出一定的代價，成本相對較高。因此這種結構轉型升級措施不會像貿易保護措施那樣立即顯效，需要較長的調整過程。因此，美國等發達國家在產業結構調整升級過程中，一直沒有放棄貿易保護的手段。例如，近年來，光伏產業在各國政府補貼政策的激勵下，實現了超常規發展，產能相對過剩，美國光伏企業由于不具有成本優勢，逐步失去市場份額，一些企業處于破產邊緣。為了保護本國產業，美國率先對中國的光伏產業啟動“雙反”調查，為其本國企業爭取市場空間。
美國利用周期性產能過剩進行產業結構升級。建成全國統一、開放、公平的市場，改變評價地區政府政績的唯GDP論，是我國解決產能過剩的制度保障
在解決產能過剩方面，美國和日本在政策措施上存在較大區別。上世紀80年代以來，美國政府注重對研發、技術轉化和教育的投資，引入競爭改善國家創新機制，在技術方面取得了全球競爭優勢。近年來，美國主要是利用宏觀政策手段化解產能過剩問題，較少對產業進行直接干預。例如通過減稅擴大消費，因為美國以所得稅為主體稅種，減稅具有增加可支配收入、刺激消費的作用。國際金融危機以來，奧巴馬政府加大了對新能源等新興產業的財政投入，既著眼于擴大當期支出，又具有長期供給效應。
日本解決產能過剩問題則更多地利用產業政策，政府對產業的直接干預力度較大。例如，日本政府于1978年推出《特定蕭條產業安定臨時措施法》，具體做法包括設備注冊制度、收購報廢“過剩設備”、制定準入標準對產業新加入者進行限制等措施。通過與產業界合作，對供求進行預測，并據此推算出來的“過剩部分”由政府出資收購報廢。
從效果來看，日本所采取的措施有許多“后遺癥”。例如，上世紀60年代，日本為了控制石油化工產能，不斷提高市場準入門檻，結果使企業被迫選擇規格更大的設備，一定程度上破壞了受價格機制主導的自然投資節奏，加快了過剩設備生產能力的形成。不到１０年，日本石油化工行業宣告增長時代結束，陷入設備生產能力過剩的泥潭。同樣，產能轉移對日本經濟的拉動作用也是短期的，在一定程度上導致了日本經濟空心化。
美國通過“再工業化”戰略重塑自身制造業競爭優勢，實質上是擬通過發展實體經濟，解決金融產品及其衍生品過剩，擠壓金融資產泡沫等。在化解產能過剩過程中，美國等國重點關注的是解決勞動就業,其他則由企業或者說市場自由解決。美國利用周期性產能過剩的機遇進行產業結構升級，“扶新不救舊”，拉動經濟恢復主要依靠具有全面影響作用的宏觀政策,而不是主要針對某些行業的產業政策。
與美日相比，我國產能過剩形成的原因有其獨特性，其中區域市場分割和地區GDP競爭，是我國獨有的產能過剩的誘因。建成全國統一、開放、公平的市場，改變評價地區政府政績的唯GDP論，是我國解決產能過剩的制度保障。目前，我國化解產能過剩的途徑概括起來有兩種：一是“堵”，一是“疏”。“堵”即禁止生產要素繼續流向過剩產業、禁止新建生產能力，“疏”的具體做法是，對于有市場競爭力的產業，引導他們走向國際市場，擴大產品出口。大力發展高技術含量的技術，引導生產要素流向新興產業，這就是我們常說的轉型升級。一般說來，“堵”可能限制了新技術的應用，使過剩產業的生產技術進步放緩，有可能形成下一輪的產能過剩。黨的十八屆三中全會《決定》指出了讓市場發揮決定性作用的改革方向，在治理產能過剩問題上，我們應該更多研究美國的做法，注意讓市場機制發揮作用，更加注意采取“疏”的辦法。政府要退出直接對產業運營狀態的干預，要創造市場環境，給市場以調整的時間，最大限度地減少經濟波動和失業率。（作者單位是中國社會科學院工業經濟研究所）
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