尋找鋼鐵行業產能過剩的“解藥”
http://www.debgrams.com 2013-06-21 10:51 來源：中國冶金報
今年上半年以來，包括工信部、銀監會在內的諸多部委多次強調要“著力化解產能過剩”。在5月13日國務院召開的電視電話會議上，李克強總理又強調“增強宏觀調控的針對性、有效性和權威性，堅決完成遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張等硬任務”。
鋼鐵行業已經被“產能過剩”困擾了多年，筆者認為，化解產能過剩，首先要客觀判斷產能過剩的程度，正確認識產能過剩產生并一直存在的原因和發展趨勢。在此基礎上，政府和企業各司其責，充分發揮市場規律在資源配置中的基礎性作用，政府“有形之手”應主要把住市場準入關，同時創造公平競爭的市場環境。
我國鋼鐵產能過剩程度低于歐美國家
人們說到鋼鐵產能過剩時可能會存在幾個誤區：一是以產能減產量之差等同于過剩，這等于說只有二者相等，或者產能利用率達到100%，才算沒有產能過剩。但實踐中幾乎任何行業的產能利用率都達不到100%，這是不容否認的事實。行業存在一定幅度的富余產能，不僅對保障供給是必要的，也是行業內優勝劣汰機制發揮作用的必要前提。歷史數據表明，鋼鐵行業平均產能利用率如能達到85%左右就屬于比較正常。二是計算產能利用率時，將分母（產能）加上可能存在的瞞報數，而分子（產量）卻不加，從而人為壓低了產能利潤率。三是以年末產能而不是年平均產能作分母，也有失客觀。
筆者對上述因素進行調整后，計算出我國2008年~2012年的煉鋼產能利用率分別為80.2%、84%、82.6%、84.4%和80.7%，明顯高于同期歐美等國的水平。以歐盟為例，2009年以后，其產能利用率基本上都在70%以下。與他們相比，以85%的標準衡量，我國目前鋼鐵產能總體上確有過剩，但屬于略有過剩。
鋼鐵產能過剩有其歷史原因
在進入21世紀后，相關部門對我國鋼鐵產能和產量一直堅持“嚴重過剩”的總體判斷，采取了以經濟、行政手段為主的綜合治理措施，其效果從總體上看不太理想。究其原因，主要有以下幾點：
一是國民經濟高速增長帶動鋼鐵產能增長慣性所致。進入21世紀以來，我國鋼產量由2000年的12850萬噸提高到2012年的71654萬噸，累計增長4.58倍，年均增長15.4%;同期粗鋼表觀消費量由13886萬噸提高到67270萬噸，累計增長3.84倍，年均增長14.1%。高速增長的慣性遇上因國民經濟結構調整帶來的需求增長急劇減速，勢必導致階段性供求失衡。
二是總規模龐大和產業高度分散，企業個別決策容易忽略總體產能過剩的風險。我國有鋼鐵冶煉能力的企業有500家左右，其中鋼產量最多的河北鋼鐵集團占全國鋼產量的比例只有6%，而且多數大型企業集團內部尚未實現業務分工和重組，子公司之間存在同業競爭關系。在這種市場結構下，企業容易產生“總產能雖然過剩，但不多我這一點兒”的想法；在市場供求矛盾加劇時，容易陷入誰也不肯率先減產的“囚徒困境”。
三是保守的消費預測和政府過度干預。中央政府主管部門核準投資項目的主要依據之一，是根據已有產能和未來需求判斷是否存在產能過剩。但近十幾年來，投資主管部門的預測從來都是保守的。在此情況下，投資主管部門認為“產能已經過剩，不能再上鋼鐵項目了”，結果管住了“守規矩”的國有大型企業和先進項目投資，卻對因陋就簡建設的小鋼鐵疏于管理，造成產能盲目擴張，落后產能大量涌現。
此外，在投資方向指引上，過去一直把“裝備大型化”作為產業升級的重要標志，引導企業把高爐、轉爐越建越大，同時盲目與發達國家比“板管比”。于是，大型企業爭相上板材生產線而放棄長材生產線，造成板材產能過剩程度遠遠高于長材。而且，與板材連軋機配套的大型高爐、轉爐在技術上很難根據市場變化調節生產節奏，于是只好以低價出售，造成大型板材生產企業巨額虧損。
四是地方政府出于“GDP崇拜”、地方財政收入和地方勞動力就業等多方面的考慮，對本地鋼鐵企業違規上項目擴大鋼鐵產能持默許、縱容甚至支持態度。在市場出現變化，企業遇到困難時，地方政府往往動用公共資源避免其退出市場。默許企業環保不達標現象，也是地方政府此種動因的表現之一。
五是缺乏公平競爭的市場環境和退出機制。如果前面4條是產能過剩產生和存在的原因，這一條則是產能過剩成為亟待解決的問題的原因。換言之，如果在一個公平競爭、進退有序的市場（如家電、服裝、飲料等行業），產能一旦過剩，能夠及時、自發化解，就不會對行業發展造成嚴重影響。然而，鋼鐵行業本身是資本密集型產業，退出成本高，加上普通鋼材的技術門檻低，同質性強，在市場供大于求的形勢下，企業很容易將價格戰作為首選競爭手段而不會輕易退出。
而且，中國鋼鐵行業存在國有、民營二元所有制結構。從整體上看，國有企業裝備水平高，產品質量好，但由于缺乏靈活的市場反應機制、企業要承擔相應社會責任等方面原因，經濟效益較差；民營企業裝備和產品質量較差或處于一般水平，但由于其市場反應靈敏，加之有些企業環保投入不到位，存在內部成本外部化的現象，整體上的盈利好于國有企業。在這種市場制度環境下，自由競爭的結果很可能是劣勝優汰；但不按市場規則辦事，允許一部分企業“虧本干”，行業效益就一定好不了。目前我國鋼鐵行業就處在這種“兩難”的境地。
六是企業重產量輕質量。主要是一些企業煉鋼環節吹煉時間不夠（雜質去除不凈），連鑄中間包澆余鋼水不夠（容易把渣澆進鋼坯），這些企業的裝備雖然做到了超能力發揮，但犧牲了產品質量，也相對增加了整個行業的富余產能。換言之，如果每個企業都能做到規范生產，設備產量就會適當降低，富余產能就會相對減少。
控制產能過剩的手段仍待完善
從近幾年鋼鐵企業產量變化趨勢看，優勝劣汰機制并沒有完全停止發揮作用。換言之，在殘酷的市場競爭中確實難以為繼的企業也會被迫減產或停產，只是這一過程較為遲緩而已。而另一方面，新增產能一時還不可能完全杜絕。由此估計，在今后較長時期內，中國鋼鐵業很可能繼續在產能略有過剩的狀態下運行。
筆者認為，目前，在諸多控制產能過剩的政策中還存在一些問題，阻礙了政策的實施效果。
第一，沒有認識到產能過剩與鋼鐵行業目前運行困難之間的內在邏輯關系，習慣于籠統地把行業利潤率低歸罪于外部原因和產能過剩，歸結于民營鋼鐵盲目投資。而這種觀點與國有大型企業板材產能過剩和虧損嚴重，民營鋼鐵主營的建筑鋼材產能過剩和經濟效益情況相對較好的情況存在矛盾。
第二，寄希望于用行政手段這只“看得見的手”解決產能過剩問題，欲速而不達。例如，以行政手段淘汰落后產能，又不給擁有落后產能的企業以出路（比如以大裝備替代小裝備），企業只能在“要么違規要么死”之間作出選擇，導致產能越淘汰越多的怪現象。再如動用行政手段推進企業兼并重組，但由于缺乏后續整合，捏合起來的“集團”各子公司之間仍是各干各的，不能發揮合并效應。
第三，環保、質量等法律得不到嚴格執行，缺乏公平的競爭環境，市場配置資源的基礎性作用難以發揮。
第四，重行政手段淘汰落后裝備，輕依靠市場力量削減過剩產能。鋼鐵行業應該退出的不僅是落后產能，那些超過市場需求的，尤其是超過合理銷售半徑遠途運輸的，違背市場規則虧本銷售的，從長遠戰略角度看，今后也不可能盈利，應該及早削減甚至退出。但一些地方政府誤認為企業遇到的是暫時性困難，不惜動用公共資源加以挽救（有的是幫助連續虧損上市公司逃避退市），這是一種典型的退出障礙。
去年底的中央經濟工作會議上，習近平總書記提出了通過“四個一批”化解產能過剩的措施：努力擴大國內需求，消化一批；加快實施“走出去”戰略，向海外轉移一批；優化組織結構，通過兼并重組整合一批；嚴格環保安全能耗準入標準，淘汰一批。這“四個一批”為化解我國重點產業產能過剩指出了大方向。
建議出臺多角度抑制產能的措施
新一屆政府管理產業經濟的總體思路，是轉變政府職能，大幅度削減或下放行政審批權，更多地依靠市場力量促進企業優勝劣汰和產業結構調整，并嚴格執行法律法規，規范企業行為，為企業創造公平競爭的市場環境。
據有關報道，國家準備出臺《關于化解產能過剩指導意見》。筆者建議，在政策層面治理產能過剩可主要采取如下措施：
第一，完善和嚴格實行市場準入制。2005年出臺的《鋼鐵產業發展政策》和此后不斷修訂的“產業指導目錄”已經包含市場準入標準方面的內容，但沒有對現有企業和設備是否符合準入標準建立一套認定和標識制度。2010年6月份，工信部發布了《鋼鐵行業規范條件》，并于2012年9月份進行了修訂。《鋼鐵行業規范條件》主要從產品質量、環境保護、能源消耗和資源綜合利用、工藝與裝備、生產規模、安全衛生和社會責任等六個方面提出了規范要求。2013年4月初，工信部公示了首批符合《鋼鐵行業規范條件》的45家鋼鐵企業名單。這45家鋼鐵企業2012年合計產量3億噸，占當年全國粗鋼產量的41.4%。工信部稱擬在“十二五”末前將80%的鋼鐵產能納入規范管理。換言之，估計有20%左右鋼鐵產能達不到規范標準，對于這部分產能，國家將綜合運用差別電價、財政獎勵、考核問責等經濟手段、法律手段和必要的行政手段，逐步壓縮其生存空間，迫其退出市場。
第二，國有大型鋼鐵企業進行布局和結構調整。鑒于一批大型國有企業出現巨額虧損的嚴峻現實，近期有關部門已經著手研究國有大型企業的布局和結構調整以及深化內部改革問題。筆者建議，大型國有鋼鐵企業要放棄過去只增不減的僵化經營戰略，充分重視和研究鋼鐵產業布局規律和市場規律，開展戰略性的結構調整，通過兼并重組提高區域市場的集中度與控制力，大幅度減少區域內的同質化競爭，按經濟效益原則堅決削減銷售半徑過大、長期虧損的業務單元。同時要進一步深化內部改革，轉換經營機制，力爭形成業務有進有退，人員有進有出，干部能上能下，收入能增能減的“民企機制”。
第三，加大環保和質量執法監督力度，創造公平競爭的市場環境。目前的國際國內大環境、社會輿論和政策導向等均不支持過去以環境為代價的粗放發展模式，鋼鐵行業也勢必逐步走向資源節約、環境友好和可持續發展的正確軌道。隨著社會和公眾環境意識增強和國家法制健全，逐步收緊環保指標要求將是一個大趨勢。這是鋼鐵企業公平競爭的一個非常重要的方面。在公平競爭的市場環境下，優勝劣汰的市場機制正常發揮作用，鋼鐵行業方能恢復到良性運行狀態。
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