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社論：糾正利益驅動下的權力錯位
http://www.debgrams.com 2008-08-27 16:03 來源：中國自動化學會專家咨詢工作委員會
有關國家質檢總局的新聞最近似乎不少，其中有兩件事情更是為輿論所關注。一是該局遭《反壟斷法》正式實施后的第一案，被數家企業告上法庭；二是質檢總局的“三定”方案已經國務院批準，根據“三定”規定，質檢總局將不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動。
有消息稱，《反壟斷法》“第一案”的波及面正在擴大，又有新的企業加入到起訴國家質檢總局的隊伍中。無疑，這又是一起“民告官”的案件，此類案件也正變得越來越平常。一方面，中國法治水平不斷提高的事實得到驗證，但另一方面，這樣的“民告官”官司，也的確將被訴機構推到了一個尷尬的境地。
這兩條消息說的不是一個問題，但其中不無聯系。數家企業之所以起訴國家質檢總局，是質疑后者一直在推廣電子監管網，而該網的經營者中信國檢與國家質檢總局存有利益關系。數家企業雖以反壟斷的名義起訴，但問題的矛頭，其實是指向一個行政機構是否該攪入到非常具體的利益局中。相比而言，質檢總局將不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動，實際上是以一種委婉的方式，表明由行政權力來界定企業品牌是否為“名牌”的非合理性。
由此可以看出，這兩件事情，都牽涉到了一些共同的關鍵詞，即“利益”與“權力”等。由于《反壟斷法》“第一案”已經進入司法程序，具體結果當由司法機構來最終作出判斷，不過，無論中信國檢的“壟斷”地位是否能夠被確認，沒有疑問的是，如果質檢總局與中信國檢之間的確有著一定的經濟利益聯系，那這種經濟利益，對一個國家機構來說，定然是不合適的。
事實上，在國務院批復的“三定”規定中，國家質檢總局的職責比之此前有了一些調整，而調整的主要內容，除了不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動之外，其重心更在于：取消已由國務院公布取消的行政審批事項，以及進一步減少直接審批事項，下放審批權限，調整工業產品生產許可和進出口商品法定檢驗范圍，并將有關技術性評審及事務性工作交給符合法定條件的相關事業單位承擔。
顯然，國家質檢總局職責的調整，反映出政府機構改革的方向，那就是要還原政府的定位，界定清楚權力的性質。以往數量過多的、相當程度上不合適的行政審批，使得政府職能部門的使命發生錯位。而這種錯位，不僅無益于政府服務好納稅人，服務好社會民眾，更有可能因為對權力的約束不夠，導致尋租行為大量發生，腐敗現象大量出現。
值得注意的是，那種職能錯位的現象并不鮮見。這一現象，對于一個轉型中的國家與社會來說，不值得奇怪。其中既有利益的驅動，也有認識上的問題。當然，主要原因是前者，而非后者。曾經引起軒然大波的“牙防組”丑聞，就是類似行為在衛生領域的一個反映。
遺憾的是，由行政權力推動的不合理的審批、認證等行為，目前仍然大量存在于不同層級的行政機構當中，遠未得到必要的清理。應該看到，服務型政府的建設尚在過程當中，使命遠未完成，在這一過程中，利益驅動下的審批、認證等行為的變種，也在不停繁衍。行政權力主導下的尋租利益由部門，乃至個人分享，其成本則由企業，甚至全社會買單，這種丑陋現象的社會危害可想而知。
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同樣，由各個行政部門或者政府主導下的行業協會等所謂的“二政府”主導的“馳名商標”、“免檢產品”，甚至“暢銷名酒”等評選也還是層出不窮。產品是否為“名牌”，本應由市場確認；產品是否“免檢”，答案藏在消費者心里——有關機構之所以熱衷于此類評選，原因無非是“利益”二字。盡管行政機構組織此類評選，并無法律依據可循，但當事企業往往寧可花錢消災，也不愿得罪政府機構，加上“馳名商標”等頭銜還可裝點門面之用，就更是順水推舟了，只是消費者因此而多付出了成本。
如此看來，有關國家質檢總局的兩條新聞，所隱含的意義較為積極。不管“民告官”的結果究竟如何，至少全社會都在關注，一個行政部門究竟是否拿了不該拿的利益。同時，質檢總局告別了評選名牌的工作，算是帶了個好頭，那些仍然熱衷于此的機構，也該歇手了。12日公布的國家質檢總局“三定”方案調整了其職責，其中的“放權”內容受到外界肯定。
不再舉辦名牌評選
國務院批準的《國家質量監督檢驗檢疫總局主要職責內設機構和人員編制規定》（下稱“‘三定’方案”），對質檢總局的職責予以調整：不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動；進一步減少直接審批事項，下放審批權限；調整工業產品生產許可和進出口商品法定檢驗范圍，并將有關的技術性評審及事務性工作交給“符合法定條件的相關事業單位”來承擔。
“‘三定’方案所作出的職責調整是正確的。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心副主任、政府研究所的任建明教授昨天接受《第一財經日報》采訪時表示，關于質檢總局減少審批權、停止直接辦理相關名牌評選活動的規定“值得肯定”。
“中國名牌產品”評選2001年恢復，由質檢總局直接舉辦。此項活動每年一次，起初被認為推動了國民經濟的良性運轉，提升了中國產品的整體質量水平。質檢總局還于2005年推出了“中國世界名牌產品”的評選。
質檢總局的公開資料顯示，2007年，共有856個產品入選“中國名牌”之列。而自2001年以來入圍“中國名牌”的產品數量則達約2000個。一些產品未能“蟬聯”，或是因為自身原因，或是受到國家產業政策調整等影響。此外，還有10個產品先后入選“中國世界名牌”。
在名牌產品市場效應的刺激下，各企業競相申報名牌，不少地方政府也極力推動本地企業的名牌產品申報，以增加當地的名牌數量。
爭議從未平息
但是，近年來有不少業內人士、專家學者等對質檢總局舉辦上述活動的行為提出質疑，認為名牌不應該是政府評出來的，而應由市場優勝劣汰產生。圍繞這一問題的爭論一直很激烈。
2005年，北京律師張顯峰就曾向質檢總局和中國名牌戰略推進委員會（上述兩項名牌評選活動的另一主辦方）公開致函，要求取消“南極人”保暖內衣等問題產品“2005年中國名牌產品”稱號，并對“中國名牌產品”的評選提出質疑。其理由是，當年的北京市質量技術監督局抽查報告稱，“南極人”牌棉絨內衣色牢度不合格。
“名牌評選活動由質檢總局直接舉辦，無疑從一開始就將該活動與政府‘綁定’，一些地方政府需要業績，企業需要榮譽，最終導致一些企業甚至地方政府想方設法追求所謂的‘名牌’。”一位專家認為，質檢總局插手名牌評選，實際上不利于市場的有序發展。
任建明認為，政府直接參與名牌評選，與其監管職責是相互沖突的，“應該交由中介機構或市場去評定名牌，政府應該把更多精力放在信息公開等上面。”
其實，除名牌評選活動外，質檢總局近期還在一些企業發起的反壟斷訴訟中成為被告。這些企業認為，質檢總局強制推行電子監管碼的行為，已經違背了《反壟斷法》的規定，實際上是在用行政手段幫助個別企業。北京市第一中級人民法院已受理了兩起這類案件。
權力尋租機會將減少
根據“三定”方案，質檢總局經調整后的職責共有13項，分別涵蓋了擬定國家質量水平的發展戰略及有關政策、產品質量監管等內容。
“我個人認為目前這種規定強化了監管責任，弱化了審批權等政府直接參與市場運作的權力，這個方向很好。”任建明認為，弱化政府直接參與市場運作的權力還可減少尋租機會。
一位曾代理諸多中小企業案件訴訟和法律實務運作的律師昨天也對本報記者表示，質檢總局“審批權過于集中”導致很多企業在有關申報事宜中面臨“流程繁瑣、時間很長”的問題。而 “三定”方案實施后，企業可以節省審批成本。
設專司監督直屬單位
根據“三定”方案，質檢總局新設了督查內審司，其具體職能包括擬訂和實施直屬系統和直屬單位官員的任期經濟責任審計等制度；承擔直屬系統和直屬單位的內部審計。
內部監督機構并非質檢總局首創，海關總署也設有督查內審司，公安部等部委也有類似的內部監督機制。
就質檢總局內這個司的設立，任建明表示：“過去很多機構設立的內部監督部門很難發揮作用，甚至形同虛設。”他希望質檢總局設立該機構之后，能夠強化落實，以解決缺乏外部有效制約和內部動力不足的問題，“不能白白增加編制，如何讓這一機構起到應有的作用？這尤其需要細致的考量”。
據“三定”方案，質檢總局的職責還包括：管理國家認證認可監督管理委員會（下稱“認監委”）和國家標準化管理委員會。2005～2006年，認監委在著名的全國牙防組一案中，前期也曾被相關的公益訴訟律師以“不作為”為由提起行政訴訟。
有消息稱，《反壟斷法》“第一案”的波及面正在擴大，又有新的企業加入到起訴國家質檢總局的隊伍中。無疑，這又是一起“民告官”的案件，此類案件也正變得越來越平常。一方面，中國法治水平不斷提高的事實得到驗證，但另一方面，這樣的“民告官”官司，也的確將被訴機構推到了一個尷尬的境地。
這兩條消息說的不是一個問題，但其中不無聯系。數家企業之所以起訴國家質檢總局，是質疑后者一直在推廣電子監管網，而該網的經營者中信國檢與國家質檢總局存有利益關系。數家企業雖以反壟斷的名義起訴，但問題的矛頭，其實是指向一個行政機構是否該攪入到非常具體的利益局中。相比而言，質檢總局將不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動，實際上是以一種委婉的方式，表明由行政權力來界定企業品牌是否為“名牌”的非合理性。
由此可以看出，這兩件事情，都牽涉到了一些共同的關鍵詞，即“利益”與“權力”等。由于《反壟斷法》“第一案”已經進入司法程序，具體結果當由司法機構來最終作出判斷，不過，無論中信國檢的“壟斷”地位是否能夠被確認，沒有疑問的是，如果質檢總局與中信國檢之間的確有著一定的經濟利益聯系，那這種經濟利益，對一個國家機構來說，定然是不合適的。
事實上，在國務院批復的“三定”規定中，國家質檢總局的職責比之此前有了一些調整，而調整的主要內容，除了不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動之外，其重心更在于：取消已由國務院公布取消的行政審批事項，以及進一步減少直接審批事項，下放審批權限，調整工業產品生產許可和進出口商品法定檢驗范圍，并將有關技術性評審及事務性工作交給符合法定條件的相關事業單位承擔。
顯然，國家質檢總局職責的調整，反映出政府機構改革的方向，那就是要還原政府的定位，界定清楚權力的性質。以往數量過多的、相當程度上不合適的行政審批，使得政府職能部門的使命發生錯位。而這種錯位，不僅無益于政府服務好納稅人，服務好社會民眾，更有可能因為對權力的約束不夠，導致尋租行為大量發生，腐敗現象大量出現。
值得注意的是，那種職能錯位的現象并不鮮見。這一現象，對于一個轉型中的國家與社會來說，不值得奇怪。其中既有利益的驅動，也有認識上的問題。當然，主要原因是前者，而非后者。曾經引起軒然大波的“牙防組”丑聞，就是類似行為在衛生領域的一個反映。
遺憾的是，由行政權力推動的不合理的審批、認證等行為，目前仍然大量存在于不同層級的行政機構當中，遠未得到必要的清理。應該看到，服務型政府的建設尚在過程當中，使命遠未完成，在這一過程中，利益驅動下的審批、認證等行為的變種，也在不停繁衍。行政權力主導下的尋租利益由部門，乃至個人分享，其成本則由企業，甚至全社會買單，這種丑陋現象的社會危害可想而知。
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同樣，由各個行政部門或者政府主導下的行業協會等所謂的“二政府”主導的“馳名商標”、“免檢產品”，甚至“暢銷名酒”等評選也還是層出不窮。產品是否為“名牌”，本應由市場確認；產品是否“免檢”，答案藏在消費者心里——有關機構之所以熱衷于此類評選，原因無非是“利益”二字。盡管行政機構組織此類評選，并無法律依據可循，但當事企業往往寧可花錢消災，也不愿得罪政府機構，加上“馳名商標”等頭銜還可裝點門面之用，就更是順水推舟了，只是消費者因此而多付出了成本。
如此看來，有關國家質檢總局的兩條新聞，所隱含的意義較為積極。不管“民告官”的結果究竟如何，至少全社會都在關注，一個行政部門究竟是否拿了不該拿的利益。同時，質檢總局告別了評選名牌的工作，算是帶了個好頭，那些仍然熱衷于此的機構，也該歇手了。12日公布的國家質檢總局“三定”方案調整了其職責，其中的“放權”內容受到外界肯定。
不再舉辦名牌評選
國務院批準的《國家質量監督檢驗檢疫總局主要職責內設機構和人員編制規定》（下稱“‘三定’方案”），對質檢總局的職責予以調整：不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動；進一步減少直接審批事項，下放審批權限；調整工業產品生產許可和進出口商品法定檢驗范圍，并將有關的技術性評審及事務性工作交給“符合法定條件的相關事業單位”來承擔。
“‘三定’方案所作出的職責調整是正確的。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心副主任、政府研究所的任建明教授昨天接受《第一財經日報》采訪時表示，關于質檢總局減少審批權、停止直接辦理相關名牌評選活動的規定“值得肯定”。
“中國名牌產品”評選2001年恢復，由質檢總局直接舉辦。此項活動每年一次，起初被認為推動了國民經濟的良性運轉，提升了中國產品的整體質量水平。質檢總局還于2005年推出了“中國世界名牌產品”的評選。
質檢總局的公開資料顯示，2007年，共有856個產品入選“中國名牌”之列。而自2001年以來入圍“中國名牌”的產品數量則達約2000個。一些產品未能“蟬聯”，或是因為自身原因，或是受到國家產業政策調整等影響。此外，還有10個產品先后入選“中國世界名牌”。
在名牌產品市場效應的刺激下，各企業競相申報名牌，不少地方政府也極力推動本地企業的名牌產品申報，以增加當地的名牌數量。
爭議從未平息
但是，近年來有不少業內人士、專家學者等對質檢總局舉辦上述活動的行為提出質疑，認為名牌不應該是政府評出來的，而應由市場優勝劣汰產生。圍繞這一問題的爭論一直很激烈。
2005年，北京律師張顯峰就曾向質檢總局和中國名牌戰略推進委員會（上述兩項名牌評選活動的另一主辦方）公開致函，要求取消“南極人”保暖內衣等問題產品“2005年中國名牌產品”稱號，并對“中國名牌產品”的評選提出質疑。其理由是，當年的北京市質量技術監督局抽查報告稱，“南極人”牌棉絨內衣色牢度不合格。
“名牌評選活動由質檢總局直接舉辦，無疑從一開始就將該活動與政府‘綁定’，一些地方政府需要業績，企業需要榮譽，最終導致一些企業甚至地方政府想方設法追求所謂的‘名牌’。”一位專家認為，質檢總局插手名牌評選，實際上不利于市場的有序發展。
任建明認為，政府直接參與名牌評選，與其監管職責是相互沖突的，“應該交由中介機構或市場去評定名牌，政府應該把更多精力放在信息公開等上面。”
其實，除名牌評選活動外，質檢總局近期還在一些企業發起的反壟斷訴訟中成為被告。這些企業認為，質檢總局強制推行電子監管碼的行為，已經違背了《反壟斷法》的規定，實際上是在用行政手段幫助個別企業。北京市第一中級人民法院已受理了兩起這類案件。
權力尋租機會將減少
根據“三定”方案，質檢總局經調整后的職責共有13項，分別涵蓋了擬定國家質量水平的發展戰略及有關政策、產品質量監管等內容。
“我個人認為目前這種規定強化了監管責任，弱化了審批權等政府直接參與市場運作的權力，這個方向很好。”任建明認為，弱化政府直接參與市場運作的權力還可減少尋租機會。
一位曾代理諸多中小企業案件訴訟和法律實務運作的律師昨天也對本報記者表示，質檢總局“審批權過于集中”導致很多企業在有關申報事宜中面臨“流程繁瑣、時間很長”的問題。而 “三定”方案實施后，企業可以節省審批成本。
設專司監督直屬單位
根據“三定”方案，質檢總局新設了督查內審司，其具體職能包括擬訂和實施直屬系統和直屬單位官員的任期經濟責任審計等制度；承擔直屬系統和直屬單位的內部審計。
內部監督機構并非質檢總局首創，海關總署也設有督查內審司，公安部等部委也有類似的內部監督機制。
就質檢總局內這個司的設立，任建明表示：“過去很多機構設立的內部監督部門很難發揮作用，甚至形同虛設。”他希望質檢總局設立該機構之后，能夠強化落實，以解決缺乏外部有效制約和內部動力不足的問題，“不能白白增加編制，如何讓這一機構起到應有的作用？這尤其需要細致的考量”。
據“三定”方案，質檢總局的職責還包括：管理國家認證認可監督管理委員會（下稱“認監委”）和國家標準化管理委員會。2005～2006年，認監委在著名的全國牙防組一案中，前期也曾被相關的公益訴訟律師以“不作為”為由提起行政訴訟。
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