積極穩妥推進軍工企業產權制度改革
http://www.debgrams.com 2008-02-22 16:25 來源：中國自動化學會專家咨詢工作委員會
一、軍工企業進一步深化改革的時機基本成熟
黨的十七大報告明確提出“調整改革國防科技工業體制”，要求深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，增強國有經濟活力、控制力和影響力。這與黨的十六屆三中全會提出的“實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式”是一脈相承的，體現了堅持與時俱進、不斷深化改革的原則，也為國防科技工業深入貫徹科學發展觀、進一步推進體制機制改革指明了方向。
回顧黨的十一屆三中全會以來，軍工企業的改革經歷了以軍轉民為主要標志的適應性調整階段和“十五”期間的結構性調整階段后，軍工企業產品結構、產業結構、組織結構以及軍工能力結構等進一步優化，自主創新能力逐步提升，經濟規模和經濟效益穩步提高。但與此同時，軍工企業改革在推進產權制度改革方面仍滯后于全國國有企業，截止2006年底統計，只有22.5%的軍工企業在改制后真正實現了投資主體多元化，遠遠低于全國65%的國有企業已實施股份制改造的水平，絕大多數軍工企業依然保持國有獨資，體制不順、機制不活的矛盾日益顯現。
借鑒國外軍事工業發展的經驗，可以看出，不斷推動企業進入市場參與競爭，借助資本市場加速擴張是企業發展的重要途徑。如何使多年來國家投資建設形成的技術和能力得到很好的利用和釋放，如何引入市場化機制推進軍民結合、寓軍于民，是軍工經濟發展面臨的新問題，為此我們對軍工企業改革進行了不斷的探索和嘗試：
一是政府層面加快和逐步完善制度建設，先后出臺了《關于大力推進國防科技工業民用產業發展的指導意見》、《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》、《關于國防科技工業投資體制改革的若干意見》、《關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》等政策性文件，引起了國內外的廣泛關注。這一系列政策措施的出臺，標志著國防科技工業改革進入了一個嶄新的歷史階段，對構建寓軍于民的國防科技工業新體制必將產生深遠的影響。
二是企業層面股份制改造的時機基本成熟，去年年底以來，各軍工集團公司和軍工企業采取股份制改造、重組、上市等一系列措施，深化改革謀發展的步伐明顯加快。2007年，有18家上市公司申請定向增發，10戶企業申請首次公開發行上市，計劃募集資金總額已遠遠超過歷年募集資金的總和。
今年以來的軍工企業股份制改造上市具有幾個明顯的特點：第一，涉及資產規模大、質量優、募集資金量大。如船舶工業集團公司利用滬東重機增發，重組外高橋船廠、澄西船廠和馬尾船廠，注入凈資產90多億元；中船重工、南方汽車等IPO項目擬募集資金分別達70億元和50億元。第二，上市資產由原來的以民品為主，逐步向軍民結合、軍民并重轉變，募集資金主要用于提升軍民兩用產品研發能力，如軍民用飛機、軍民用發動機、軍民用船用配套、軍民用微電機、軍民用接插件等上市，在大幅提升上市公司盈利能力的同時，也促進了軍民良性互動格局的形成。第三，以資本為手段、通過市場化運作推進專業化重組的格局初步形成，如火箭股份重組7戶放開能力企業，航天電器重組國內4家民用微電機企事業單位等，改變了原來行政性“拉郎配”的重組模式。以上都說明了集團公司和軍工企業對加快股份制改造、重組、上市的認識大大提高，從發展趨勢看，資本市場將成為軍工企業和軍工集團公司重要的融資平臺。從實際操作情況看，積極推進軍工企業股份制改造、上市工作，得到了資本市場的認可。
應該說，軍工企業進一步深化改革的時機已經基本成熟，推進軍工企業股份制改造重組和上市是轉變軍工經濟發展方式、構建寓軍于民新體制的重要舉措。《軍工企業股份制改革實施暫行辦法》（以下簡稱《實施辦法》）規范性文件的適時出臺，標志著軍工企業改制由過去的試點階段開始進入全面推進階段，必將進一步打破軍民結合的制度瓶頸，表明了政府積極推進軍工企業走市場化道路的思路。
二、《實施辦法》主要內容及創新
《實施辦法》從改制類型、改制要求、審批程序、安全保密、監督管理等方面對軍工企業股份制改造做出了較為詳細的規定，體現了新的改革思路，主要表現在以下幾個方面：
（一）以制度創新為主線。除國有獨資以外的軍工企業，鼓勵、支持境內外各類資本，按照對不同類型軍工企業的要求，參與其改制。《實施辦法》中明確，國有控股的境內上市公司可以對國有控股的軍工企業實施整體或部分收購、重組。就是說，絕大部分軍工企業都可以在資本市場融資，并且軍工企業改制、上市的資產，不再僅限于主輔分離、軍民品分立后的民品資產，而是鼓勵軍民結合的資產和業務進入資本市場，鼓勵整體上市，提高盈利能力，解決軍品資產長期置于制度“孤島”的問題。
（二）提出新的改制形式。《實施辦法》明確，所有的軍工企業都應該改制，依據企業對國家安全的影響程度，按照國有獨資（或國有全資）、國有絕對控股、國有相對控股、國有參股等四種類型實施改制。就是說，除國有獨資（或國有全資）企業實施公司制改造外，其他軍工企業均應實施股份制改造，通過股份制改造，使軍工經濟逐步發展成為以公有制為主體、多種經濟形式共同發展的混合所有制經濟。
（三）鼓勵非公經濟參與。以往軍工企業幾乎全部都是政策性改制，國有獨資或國有全資占絕大多數，尚未真正解決一股獨大的問題。目前軍工企業真正實現投資主體多元化的比例還較低，要真正激發軍工企業活力，要鼓勵多種經濟成分參與到國防建設中來，促進投資主體多元化，充分發揮全社會各種資源的作用，共同推進軍民產業的協調、快速發展。《實施辦法》鼓勵境內資本及有條件的允許外資參與軍工企業改制，并保護各類投資主體的合法權益。就是說，在打通軍工企業進入資本市場的政策瓶頸的同時，也打破了非公經濟投資軍工企業的政策障礙。
（四）探索有效監管模式。《實施辦法》對軍工企業改制過程中及改制后的監管內容和監管形式都做出了規定。由于軍工企業改制關系到國家安全，與一般企業改制上市不同，我們要求改制企業的控股股東、實際控制人應及時、定期向國防科工委報告涉及軍品的重大事項，改制后仍然承制軍品的企業應在公司章程中設立特別條款，以確保國家任務完成和國家秘密安全。與此同時，對安全保密工作的組織管理，董監事和高管人員的保密審查及上市公司信息披露等都做出了相應的規定。今后，還將進一步出臺涉及軍品業務的中介機構名錄，使其在管理規范的前提下，有更多機會參與軍工企業改制服務。這也是對進一步轉變政府職能和加強監管的有益探索。
（五）推進方式發生變化。以往的軍工企業改制，行政色彩濃厚。《實施辦法》的出臺，就是希望更多地運用市場的手段，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，這對于減少重復建設、提高資金使用效率、加快軍民兩用產業發展都將起到積極的作用。下一步的軍工企業改制工作，政府的主要職能是營造一個良好的改革環境，通過政策來引導軍工企業改革的方向，通過監管來規范企業的改制行為和保證國家對軍工能力的控制力。推進軍工企業改制上市，主要是靠其自身科學發展的實際需要，靠其自身深化改革的主動性。
三、鼓勵非公經濟參與軍工企業改制是一項長期戰略
《實施辦法》出臺后，在社會和資本市場都引起了反響。在國防科工委網站舉辦的軍工企業股份制改造上市在線訪談時，許多網民提出了的大量問題，其中大家最關心的一個問題就是非公經濟參與和外資參與。從近期我委出臺的一系列政策性文件中，已經非常明確的表達了一個重要信息：鼓勵非公經濟參與國防建設和軍工企業改制，是國防科技工業深化改革的一項長期戰略。
在《國防科工委發展改革委國資委關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》中，明確了國家為實施股份制改造的軍工企業在軍品市場準入、承擔軍品任務、投資、軍工設備設施管理、稅收和土地使用等方面創造環境，鼓勵社會資本參與武器裝備科研生產。參與軍工企業股份制改造，非公經濟成分與國有經濟成分有同等待遇。
對于外資參與軍工企業改制問題，《實施辦法》明確規定：有條件的允許外資參與軍工企業股份制改造。這主要是考慮在確保國家安全的前提下，根據穩妥、有序的原則和企業不同情況，適當放寬對外資進入軍工領域的限制。具體體現在以下三個方面：
（一）根據軍工企業的不同類型和實際情況，有條件的允許外資參股軍工企業。
（二）沒有限制外資在二級證券市場上的參與和交易行為，但是從保證國家安全的角度出發，對購買軍工上市公司股票超出5%以上的行為以及惡意收購行為，在程序上作出了規定。
（三）對外資并購軍工企業的行為，也針對不同軍工企業作出了原則性規定。
在具體實踐中，根據上述規定，主要把握以下三個原則：一是，原則上禁止外資參股國有絕對控股的軍工企業。但對于有利于提高這類軍工企業的自主創新能力、管理水平和市場競爭力的境外戰略投資者，經批準后外資也可以參股。二是，限制外資參股國有相對控股的軍工企業，但沒有禁止。三是，鼓勵外資參股國有參股的軍工企業。因此說，除國有獨資的軍工企業外，我們對外資參股其他軍工企業是不排斥的，與此同時也要根據企業的實際情況區別處理，不搞一刀切。
應該看到，在國民經濟發展大好、資本市場活躍的大環境下，軍工經濟發展態勢良好，國防科技工業進一步深化改革的時機已經成熟；應該看到，不深化改革就不能從根本上轉變軍工經濟發展方式，從根本上增強企業活力和競爭力；應該看到，軍工企業不推進運行機制的改變，在技術和資金都有限的現實條件下，難以實現跨越式發展。全面推進軍工企業股份制改造，是進一步深化調整改革的重要途徑，通過制度創新以解決企業和行業發展的深層次矛盾和問題，從而實現體制機制的轉型，以增強企業的活力和可持續發展能力，為軍工經濟發展注入新的、永不枯竭的動力。
未來的目標，一是用五年左右的時間基本完成軍工企業公司制股份制改造；二是到2010年末軍工企業利用資本市場直接融資500-600億元左右，軍工上市公司銷售收達到1800億元左右；三是積極探索具有軍工特色的法人治理結構，實現股東結構多元化，促進軍工經濟又好又快發展。為此，我們將以認真貫徹落實十七大精神為指導，堅持市場化導向、專業化整合、資本化運作、產業化發展的模式，在繼續完善相關法規制度建設的基礎上，加快軍工企業改制上市的步伐，重點扶持優勢企業整體上市、重點鼓勵專業化重組和產學研結合，同時要進一步加強監管，在積極推進軍工企業改制上市的同時確保各項工作規范有序。
作者：國防科工委體制改革司司長吳風來
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