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電監會：堅持市場化的方向推進電力體制改革
http://www.debgrams.com 2007-08-08 09:46 來源：慧聰網
電力工業是國民經濟重要的基礎性產業和能源產業。由于投資巨大和電力運行安全的需要，歷史上多數國家都以政府投資為主，采用垂直一體化的生產方式實行獨家經營。但是壟斷經營所帶來的是電力工業投資不足、效率低下、技術創新能力不足以及服務質量下降和價格不斷攀升等問題。自20世紀80年代以來，英國、北歐、美國部分地區、澳大利亞等許多國家和地區相繼放松管制、鼓勵競爭，試圖通過電力市場化改革來解決電力發展和運行中的諸多矛盾，對于進一步提高效率、降低成本、改善服務質量，促進電力產業發展起到了積極的促進作用。
電力市場化改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。“十五”期間，按照2002年《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》(國發〔2002〕5號)所確定的電力體制改革方向、目標和任務，我國電力工業體制改革取得了突破性進展。主要是區分壟斷業務和競爭性業務，對垂直一體化經營的國家電力資產進行了拆分和重組，實現了產權關系上的廠網分開。為在發電側引入競爭機制，逐步實行競價上網，開展了區域電力市場試點工作。改變了政府傳統的電力管理模式，建立了電力監管制度，推進了相應的電價改革。
電力體制改革促使電力工業發生了深刻變化。2002年以來，隨著國民經濟的持續快速發展，電力需求日趨強勁，從2003年到2005年電力需求增長速度連年超過15%，“十五”期間電力需求平均增長為13.21%，是“九五”期間6.42%的一倍還多，使我國再次出現了大面積的電力短缺。廠網分開后，形成了五大發電集團與神華集團、國家開發投資公司、華潤集團等中央發電企業和眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局，使電力投資者的熱情空前高漲，電力供給能力大大增強。到2006年末，我國發電裝機規模已達到6.2億千瓦，比2002年底的3.6億千瓦增長了近一倍，是過去50年累計投產裝機規模的總和。
在加快電源建設的同時，大區輸電網、城市配電網和農村電網建設也不斷加強，西電東送和大區電網互聯格局基本形成，特高壓輸電試驗示范工程開始起步。對比其他壟斷行業改革，電力工業實現了政企分開，打破了獨家壟斷，規范了資產關系，呈現了發電投資主體多元化的競爭格局，解放了生產力，發展了生產力。
當前電力發展中的突出矛盾和主要問題
今后十五年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，2020年人均GDP要比2000年翻兩番，對電力工業的發展也提出了更高的要求。面對強勁的出口需求和我國進入重化工業發展階段的客觀現實，當前電力發展中的突出矛盾反映在三個方面：
1.電源結構不合理，電力增長與資源環境問題的矛盾日益突出。多年來，我國一次能源的資源稟賦決定了我們以煤電為主的電源結構。2006年，我國發電裝機規模突破了6億千瓦，到今年年底，有望突破7億千瓦。但燃煤火電機組接近80%，其中10萬千瓦以下的火電小機組高達1.15億千瓦，占全國火電裝機的23.7%。
過多的倚重煤電，一方面加快了煤炭資源的枯竭，長此以往，必然會影響國家的能源安全和長遠利益；另一方面，煤的燃燒造成了大量的大氣污染，目前我國二氧化硫的年總排放量已超過2500萬噸，占到了世界的15.1%，造成我國1/3的國土遭受酸雨污染，其中有一半以上與發電燃煤有關。
2.“高投入、高消耗、低效率”，仍然沒有擺脫粗放型的發展方式。我國每千瓦時平均供電煤耗約比發達國家高60克標煤，線損率比發達國家高2%～3%，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高40%多，主要電力企業的勞動生產率不到世界先進水平的1/3。此外，電力企業主輔、主多事實上不分的問題普遍存在，成本模糊、籠統，不能有效控制，交叉補貼和關聯交易不可避免，極大地降低了行業效率。總體上看，我國綜合單位能效是發達國家的1/3，美國的1/4，日本的1/5。國有電力企業總資產回報率只有1%～2%，遠低于銀行貸款利率的5%～6%和發達國家的9%～11%。
3.電網建設相對滯后，歷史欠賬多，地區發展不平衡。長期以來，受“重發輕輸不管供”的影響，加之電網投資主體單一，電網建設相對滯后于電源建設和用電需求。隨著電源建設的快速發展，電網發展滯后的現象更為突出。無論是遠距離輸電，還是區域省間聯網，尚不能滿足西電東送和市場建設的需要。城市電網結構不合理、線路陳舊、設施老化等薄弱環節，仍有許多“卡脖子”現象，導致有電落不下，供電可靠性和服務質量不高，與國外先進水平相差較大。農村電網雖經改造，有較大改善，但還不能滿足農村經濟發展和社會主義新農村建設的需要。尤其是地區發展不平衡，在西部貧困地區，還沒有很好地解決電力社會普遍服務問題。
電力發展中的突出矛盾，看起來是發展中的問題，其實質還是體制、機制和制度問題，傳統計劃經濟的體制性障礙依然存在，市場配置資源的基礎性作用就十分有限。電力行業不實現計劃經濟向市場經濟的轉變，就不可能從根本上改變長期積累的結構性矛盾和粗放型經濟增長方式。堅持科學發展觀，促進電力工業更好更快發展、解決前進中的矛盾和問題，根本出路在于深化改革。
繼續深化電力體制改革的主要任務
與發達的市場經濟國家相比，中國的電力市場化改革有兩個顯著特點：首先，我國正處于從農業社會走向工業社會的經濟轉型期，如何在提高效率的基礎上，促進電源和電網建設的協調發展，保證電力的有效供給將始終是中國電力工業的重要任務；其次，我國也正處于從計劃經濟走向市場經濟的體制轉軌期，市場發育尚不成熟，如何在不斷建立和完善市場經濟體制的過程中，建立有效的電力市場運行機制，還有許多問題需要進行認真研究和探索。推進電力市場化改革既是一項復雜的系統工程，也是要經過一個長期努力的過程。
2007年4月6日，國務院辦公廳轉發了《電力體制改革工作小組〈關于“十一五”深化電力體制改革實施意見〉的通知》(國辦發〔2007〕19號)，這是繼國發〔2002〕5號文件之后又一個推進電力體制改革的綱領性文件。文件進一步明確了“十一五”期間繼續深化電力體制改革的方向、原則和任務，具體勾畫了建立和完善電力市場體系的基本框架。
“十一五”期間的主要任務是：鞏固廠網分開成果，推進主輔分離改革，改進電力調度方式，加快市場平臺建設，配套推進電價改革，實施輸配業務分開核算，加快政府職能轉變，完善電力監管體制，積極探索穩步實行輸配分開和農電體制改革試點，為建立政府宏觀調控和有效監管下的公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系奠定堅實的工作基礎。
按照總體設計、分步實施、積極穩妥和配套推進的原則，認真梳理繼續深化改革的工作思路，可以看出以下邏輯關系：
首先是夯實基礎，抓緊解決廠網分開相關遺留問題，逐步推進主輔分離改革，鞏固廠網分開成果。
加快建立現代企業制度，實現產權主體多元化，完善法人治理結構。在廠網分開的基礎上，支持國有發電企業整體或主營業務上市，逐步實現有關設計、施工、修造及“三產”多經企業與電網企業分離、重組、規范改制、走向市場，成為參與國內外市場競爭的合格主體。
其次是突出重點，結合節能減排，加強區域電力市場平臺建設。規范市場交易規則，完善交易與調度機構組織體制，逐步實現發電企業競價上網，優先調度可再生能源、核電等清潔能源發電，鼓勵高效、環保機組多發電，充分發揮市場機制作用，實施節能、環保、經濟的發電調度方式。
其三是抓住關鍵，結合區域電力市場建設，穩步推進各項電價改革。實行有利于節能、環保的電價政策，改變傳統的上網電價，研究制定合理輸、配電價格，優化銷售電價結構，以此為基礎，對輸配電業務實行內部財務獨立核算，推進大用戶與發電企業直接交易，改變單一電力購買方的市場格局，以利于建立更加規范、合理的電力市場結構和交易模式。
其四是積極探索，加強輸配電管理體制研究。按照電力市場要求，借鑒國際改革經驗，切合中國實際情況，深入調查研究，廣泛聽取意見，結合輸配電價、財務分開核算、電力市場建設，研究提出輸配分開改革試點方案，適時開展相關試點工作。針對自然壟斷環節的輸配電企業建立科學的激勵與約束機制，多方籌集電網發展資金，促進電源與電網以及城鄉電網建設的協調發展。
其五是統籌兼顧，穩步推進農村電力體制改革，促進農村電力發展。按照構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的要求，堅持從實際出發，因地制宜，繼續深化農村電力體制改革，改變企業代管狀態，規范縣級供電企業改制、改組工作，落實農村電力社會普遍服務政策，實現城鄉電網同網同價，切實解決貧困地區用電問題。
其六是雙管齊下，一是進一步轉變政府職能，繼續推進電力投資體制改革，完善行業規劃和產業政策，優化電源結構，落實環保政策，促進電源與電網，輸電與配電協調發展；二是進一步理順電力監管體制，逐步完善電力監管機構的職能和監管手段，加快健全電力監管法規體系和監管組織體系，依法組織實施電力監管。同時加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶、電力企業之間的橋梁和紐帶作用。
總之，國辦發〔2007〕19號文件是國發〔2002〕5號文件的繼承和發展，要求堅持以改革促發展，堅持市場化改革方向，堅持整體規劃、分步實施、重點突破，堅持正確處理改革、發展、安全和穩定的關系。“十一五”電力體制改革的總體思路、基本原則和主要任務充分體現了電力體制改革的接續性、階段性、探索性。只要切實加強對電力體制改革工作的組織領導，確保深化電力體制改革各項工作規范有序、分步實施，穩妥推進，確保電力安全可靠供應和電力職工隊伍穩定，就一定能夠把“十一五”期間各項改革任務落到實處，逐步建立和完善與社會主義市場經濟相適應的電力監管體系、電力市場體系和法律法規體系，在政府宏觀調控和有效監管下，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，促進電力行業穩定、健康、協調發展和安全運行，為經濟社會又好又快發展提供可靠的電力保障。
電力市場化改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。“十五”期間，按照2002年《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》(國發〔2002〕5號)所確定的電力體制改革方向、目標和任務，我國電力工業體制改革取得了突破性進展。主要是區分壟斷業務和競爭性業務，對垂直一體化經營的國家電力資產進行了拆分和重組，實現了產權關系上的廠網分開。為在發電側引入競爭機制，逐步實行競價上網，開展了區域電力市場試點工作。改變了政府傳統的電力管理模式，建立了電力監管制度，推進了相應的電價改革。
電力體制改革促使電力工業發生了深刻變化。2002年以來，隨著國民經濟的持續快速發展，電力需求日趨強勁，從2003年到2005年電力需求增長速度連年超過15%，“十五”期間電力需求平均增長為13.21%，是“九五”期間6.42%的一倍還多，使我國再次出現了大面積的電力短缺。廠網分開后，形成了五大發電集團與神華集團、國家開發投資公司、華潤集團等中央發電企業和眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局，使電力投資者的熱情空前高漲，電力供給能力大大增強。到2006年末，我國發電裝機規模已達到6.2億千瓦，比2002年底的3.6億千瓦增長了近一倍，是過去50年累計投產裝機規模的總和。
在加快電源建設的同時，大區輸電網、城市配電網和農村電網建設也不斷加強，西電東送和大區電網互聯格局基本形成，特高壓輸電試驗示范工程開始起步。對比其他壟斷行業改革，電力工業實現了政企分開，打破了獨家壟斷，規范了資產關系，呈現了發電投資主體多元化的競爭格局，解放了生產力，發展了生產力。
當前電力發展中的突出矛盾和主要問題
今后十五年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，2020年人均GDP要比2000年翻兩番，對電力工業的發展也提出了更高的要求。面對強勁的出口需求和我國進入重化工業發展階段的客觀現實，當前電力發展中的突出矛盾反映在三個方面：
1.電源結構不合理，電力增長與資源環境問題的矛盾日益突出。多年來，我國一次能源的資源稟賦決定了我們以煤電為主的電源結構。2006年，我國發電裝機規模突破了6億千瓦，到今年年底，有望突破7億千瓦。但燃煤火電機組接近80%，其中10萬千瓦以下的火電小機組高達1.15億千瓦，占全國火電裝機的23.7%。
過多的倚重煤電，一方面加快了煤炭資源的枯竭，長此以往，必然會影響國家的能源安全和長遠利益；另一方面，煤的燃燒造成了大量的大氣污染，目前我國二氧化硫的年總排放量已超過2500萬噸，占到了世界的15.1%，造成我國1/3的國土遭受酸雨污染，其中有一半以上與發電燃煤有關。
2.“高投入、高消耗、低效率”，仍然沒有擺脫粗放型的發展方式。我國每千瓦時平均供電煤耗約比發達國家高60克標煤，線損率比發達國家高2%～3%，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高40%多，主要電力企業的勞動生產率不到世界先進水平的1/3。此外，電力企業主輔、主多事實上不分的問題普遍存在，成本模糊、籠統，不能有效控制，交叉補貼和關聯交易不可避免，極大地降低了行業效率。總體上看，我國綜合單位能效是發達國家的1/3，美國的1/4，日本的1/5。國有電力企業總資產回報率只有1%～2%，遠低于銀行貸款利率的5%～6%和發達國家的9%～11%。
3.電網建設相對滯后，歷史欠賬多，地區發展不平衡。長期以來，受“重發輕輸不管供”的影響，加之電網投資主體單一，電網建設相對滯后于電源建設和用電需求。隨著電源建設的快速發展，電網發展滯后的現象更為突出。無論是遠距離輸電，還是區域省間聯網，尚不能滿足西電東送和市場建設的需要。城市電網結構不合理、線路陳舊、設施老化等薄弱環節，仍有許多“卡脖子”現象，導致有電落不下，供電可靠性和服務質量不高，與國外先進水平相差較大。農村電網雖經改造，有較大改善，但還不能滿足農村經濟發展和社會主義新農村建設的需要。尤其是地區發展不平衡，在西部貧困地區，還沒有很好地解決電力社會普遍服務問題。
電力發展中的突出矛盾，看起來是發展中的問題，其實質還是體制、機制和制度問題，傳統計劃經濟的體制性障礙依然存在，市場配置資源的基礎性作用就十分有限。電力行業不實現計劃經濟向市場經濟的轉變，就不可能從根本上改變長期積累的結構性矛盾和粗放型經濟增長方式。堅持科學發展觀，促進電力工業更好更快發展、解決前進中的矛盾和問題，根本出路在于深化改革。
繼續深化電力體制改革的主要任務
與發達的市場經濟國家相比，中國的電力市場化改革有兩個顯著特點：首先，我國正處于從農業社會走向工業社會的經濟轉型期，如何在提高效率的基礎上，促進電源和電網建設的協調發展，保證電力的有效供給將始終是中國電力工業的重要任務；其次，我國也正處于從計劃經濟走向市場經濟的體制轉軌期，市場發育尚不成熟，如何在不斷建立和完善市場經濟體制的過程中，建立有效的電力市場運行機制，還有許多問題需要進行認真研究和探索。推進電力市場化改革既是一項復雜的系統工程，也是要經過一個長期努力的過程。
2007年4月6日，國務院辦公廳轉發了《電力體制改革工作小組〈關于“十一五”深化電力體制改革實施意見〉的通知》(國辦發〔2007〕19號)，這是繼國發〔2002〕5號文件之后又一個推進電力體制改革的綱領性文件。文件進一步明確了“十一五”期間繼續深化電力體制改革的方向、原則和任務，具體勾畫了建立和完善電力市場體系的基本框架。
“十一五”期間的主要任務是：鞏固廠網分開成果，推進主輔分離改革，改進電力調度方式，加快市場平臺建設，配套推進電價改革，實施輸配業務分開核算，加快政府職能轉變，完善電力監管體制，積極探索穩步實行輸配分開和農電體制改革試點，為建立政府宏觀調控和有效監管下的公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系奠定堅實的工作基礎。
按照總體設計、分步實施、積極穩妥和配套推進的原則，認真梳理繼續深化改革的工作思路，可以看出以下邏輯關系：
首先是夯實基礎，抓緊解決廠網分開相關遺留問題，逐步推進主輔分離改革，鞏固廠網分開成果。
加快建立現代企業制度，實現產權主體多元化，完善法人治理結構。在廠網分開的基礎上，支持國有發電企業整體或主營業務上市，逐步實現有關設計、施工、修造及“三產”多經企業與電網企業分離、重組、規范改制、走向市場，成為參與國內外市場競爭的合格主體。
其次是突出重點，結合節能減排，加強區域電力市場平臺建設。規范市場交易規則，完善交易與調度機構組織體制，逐步實現發電企業競價上網，優先調度可再生能源、核電等清潔能源發電，鼓勵高效、環保機組多發電，充分發揮市場機制作用，實施節能、環保、經濟的發電調度方式。
其三是抓住關鍵，結合區域電力市場建設，穩步推進各項電價改革。實行有利于節能、環保的電價政策，改變傳統的上網電價，研究制定合理輸、配電價格，優化銷售電價結構，以此為基礎，對輸配電業務實行內部財務獨立核算，推進大用戶與發電企業直接交易，改變單一電力購買方的市場格局，以利于建立更加規范、合理的電力市場結構和交易模式。
其四是積極探索，加強輸配電管理體制研究。按照電力市場要求，借鑒國際改革經驗，切合中國實際情況，深入調查研究，廣泛聽取意見，結合輸配電價、財務分開核算、電力市場建設，研究提出輸配分開改革試點方案，適時開展相關試點工作。針對自然壟斷環節的輸配電企業建立科學的激勵與約束機制，多方籌集電網發展資金，促進電源與電網以及城鄉電網建設的協調發展。
其五是統籌兼顧，穩步推進農村電力體制改革，促進農村電力發展。按照構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的要求，堅持從實際出發，因地制宜，繼續深化農村電力體制改革，改變企業代管狀態，規范縣級供電企業改制、改組工作，落實農村電力社會普遍服務政策，實現城鄉電網同網同價，切實解決貧困地區用電問題。
其六是雙管齊下，一是進一步轉變政府職能，繼續推進電力投資體制改革，完善行業規劃和產業政策，優化電源結構，落實環保政策，促進電源與電網，輸電與配電協調發展；二是進一步理順電力監管體制，逐步完善電力監管機構的職能和監管手段，加快健全電力監管法規體系和監管組織體系，依法組織實施電力監管。同時加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶、電力企業之間的橋梁和紐帶作用。
總之，國辦發〔2007〕19號文件是國發〔2002〕5號文件的繼承和發展，要求堅持以改革促發展，堅持市場化改革方向，堅持整體規劃、分步實施、重點突破，堅持正確處理改革、發展、安全和穩定的關系。“十一五”電力體制改革的總體思路、基本原則和主要任務充分體現了電力體制改革的接續性、階段性、探索性。只要切實加強對電力體制改革工作的組織領導，確保深化電力體制改革各項工作規范有序、分步實施，穩妥推進，確保電力安全可靠供應和電力職工隊伍穩定，就一定能夠把“十一五”期間各項改革任務落到實處，逐步建立和完善與社會主義市場經濟相適應的電力監管體系、電力市場體系和法律法規體系，在政府宏觀調控和有效監管下，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，促進電力行業穩定、健康、協調發展和安全運行，為經濟社會又好又快發展提供可靠的電力保障。
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